曾鈺成：要完善任免行政長官的制度和機制
在中共中央宣傳部舉行的十九屆四中全會新聞發布會上，人大常委會法制工作委員會主任、基本法委員會主任沈春耀透露， 全會對治理港澳提出了一系列工作任務和要求，其中包括「 完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」。這訊息頗耐人尋味：行政長官和主要官員的任免制度和機制，《基本法》不是清楚規定了嗎？有甚麼需要「完善」呢？
港澳特首 命運不同
香港和澳門《基本法》同樣規定行政長官每屆任期為五年，可連任一次，即是說同一個人可以連續擔任行政長官最多兩屆共十年。今年慶祝成立二十周年的澳門特別行政區，剛產生了第三位行政長官賀一誠；在他之前的兩位行政長官何厚鏵和崔世安，每人都做足兩屆的十年。香港的行政長官卻沒有這福份：香港回歸二十二年，換了四位行政長官，前面三位都沒有做足十年：董建華做了八年，曾蔭權七年，梁振英五年。現任的林鄭月娥，目前很少人相信她會做到十年；人們在議論的不是她能否連任，而是她能否完成本屆五年的任期。
曾蔭權在任七年，算是完成了《基本法》容許的任期：他在第二屆政府任期中間接任行政長官，第三屆成功連任；按人大常委會對《基本法》的解釋，他已連任了一次，不能再連任。但董建華和梁振英，都不是做滿《基本法》容許的年期才離任的，而且眾所周知，離任並不是他們自己的意願。董建華以「腳痛」為理由請辭前不久，還雄心勃勃地向中央提出他在餘下任期的施政大計；梁振英宣布因「照顧家人」放棄連任的那個星期，還信心十足地會見他的支持者。兩人的離任來得如此突然，令大多數不論支持或反對他們的人都感到十分意外。提前「換馬」當然是中央的決定，人們無法猜透中央考慮了甚麼原因。
真命天子 中央選定
幾次更換行政長官的過程，令人們得出兩點印象。第一點，行政長官人選的決定完全是由中央主導的。按《基本法》的規定，行政長官的人選應該先由港人組成的選舉委員會(第一屆是推選委員會)選舉產生，然後由中央政府任命；中央擔任的是「守尾門」的角色。然而人們不會相信，中央的介入只是在選舉委員會作出了選擇之後。至少在「曾接董」和「林鄭接梁」的兩次，中央必然是選定了接任人，才「說服」在任者退下；從任何角度考慮，都不可能先叫在任者提早退下(不完成任期或放棄連任)，然後任由有心人出來角逐，讓選委會決定人選。第一屆(董建華)和第四屆(梁振英)的選舉，或許中央在開始時有多於一個選擇，但到推委會或選委會投票的時候，沒有人不知道誰是「真命天子」。
第二點觀察：沒有一位行政長官由始至終能令中央滿意。中央政府不讓董梁二人做滿憲制容許的十年任期，顯示二人不能完全符合中央對他們的期望，雖然中央官員公開對他們說了很多褒獎和支持的話。在卸任行政長官後，董和梁都出任國家領導級職位，說明他們仍然得到中央信任：他們不是因為犯了嚴重錯誤而被免職。但中央肯定是對他們領導特區政府管好香港的能力失去信心，或者至少相信換一個人會管得好一點，才會決定讓他們提早退役。至於唯一可以完成任期自然退休的曾蔭權，雖然沒有明顯迹象說明中央對他的表現不滿意，但他卸任後的境況遠不如董梁二人風光，他得到的不是一個「功臣」的待遇，這令人很難相信中央對他有很高的評價。
特首人選 管治關鍵
綜合以上兩點，得到的結論是：由中央政府甚至可能是最高領導人親自挑選的行政長官，就任後最終卻會令中央失望。
這或許不是中央的錯。澳門的行政長官都可以順利完成兩屆任期，香港的都不可以，我們不能因此便認為中央在澳門揀對了人，在香港揀的都錯了；也不能認為香港的政治人才不如澳門；畢竟兩地的實際情況大有差別。我們甚至不能說中央選錯了人：中央挑選的，或者已經是當時見到的最佳、最合適的人選，不過由他來處理香港複雜的管治問題，仍然無法達到中央要求的水平。這可能無法避免；正如普選產生的領導人，表現也常會令選民失望。
但另一方面，中央不能不認真檢視決定行政長官人選的制度和機制，尋找可改善的空間。回歸以來的經驗說明，行政長官對「一國兩制」的成功實踐起着關鍵的、不可替代的作用。可以說，「港人治港，高度自治」的每一項重大得失，都和行政長官的表現有關，而誰當行政長官，是由中央選定的。既然中央的選擇對「一國兩制」的實踐有着關鍵的影響，那就不能不慎而重之，不能靠彩數、碰運氣，不能憑個別領導人一時好惡或者心血來潮，要有完善的制度和機制作保證。
文章原刊於《am730》
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