王振民：中央港澳工作領導體制的重大變革

2月13日國務院任命全國政協副主席夏寶龍兼任國務院港澳事務辦公室主任，同時任命三位正部級副主任，包括張曉明（原主任，分管日常工作）以及香港中聯辦主任駱惠甯、澳門中聯辦主任傅自應。對此，一些香港媒體僅僅聚焦人事變動，這當然是國務院港澳辦主要領導的重要調整，但更是中央港澳工作領導體制和工作機制的重大變革。這次變革從學術研究角度我個人認為有三個方面值得觀察，意義重大，影響深遠。

第一，完善領導體制，強化中央對港澳工作的全面領導

港澳的命運從來與祖國緊密相連，港澳工作性質特殊複雜，事關全域大局，牽一髮而動全身，具有特別重要的戰略意義，屬於不折不扣的中央事權，一直由黨中央直接決策、謀劃、部署，歷來是由最高決策層處理的重大事務。從上世紀四、五十年代開始，黨和國家第一代領導人毛澤東、周恩來謀劃實施了「暫不收回，維持現狀」、「長期打算，充分利用」的對港澳工作基本方針政策，為後來港澳順利回歸、實施「一國兩制」奠定了堅實基礎。從上世紀七十末到八、九十年代，以鄧小平為核心的第二代領導人適應改革開放新形勢、新需要，提出並運用「一國兩制」方針，領導完成了港澳回歸祖國的歷史大業。港澳回歸以來，貫徹實施「一國兩制」和憲法、基本法，解決港澳發展遇到的各種重大問題，也一直由黨中央直接決策謀劃部署。

實踐證明，無論過去、現在和未來，處理港澳問題，做好港澳工作，必須堅持黨的領導，強化中央的頂層設計和戰略謀劃，確保決策的科學系統完整，保證所有決策符合國家長遠戰略需要，符合香港澳門的根本利益。

這次港澳工作領導體制的重大變革，提升工作層級，強化頂層設計，完善決策機制，整合重組資源配置，統合、理順港澳工作系統的相關關係，着眼點在於改革完善港澳工作領導體制，加強中央對港澳工作的集中統一領導，健全中央層面港澳工作的領導制度和體制。2003年7月成立的中央港澳工作協調小組，領導協調中央從事港澳工作的各部門包括國務院港澳辦、港澳兩個中聯辦以及十多個相關部門機構，嚴格按照憲法和基本法規定，為港澳繁榮穩定和維護國家主權、安全和利益做了大量卓有成效的工作。國務院港澳辦其實是雙重身份，既是國務院的辦事機構，處理涉及港澳的各種行政事務，也是黨中央港澳工作領導機構的辦公室，是黨中央就港澳問題作出決策的重要參謀和助手。

這次是港澳回歸以來、特別是2003年確立現行港澳工作領導體制以來的重大改革，解決多年想解決而一直沒有根本解決的體制機制問題。新體制下，港澳兩個中聯辦主要負責人與港澳辦主要負責人一起，參加中央港澳工作領導機構辦公室和國務院港澳辦的工作，大大拓展、加強了辦公室作為港澳工作中樞機構統籌協調的功能，有利於辦公室超越具體工作部門，協助中央整合各部門的資源，全面及時瞭解港澳情況，準確把握港澳動態和社情民意，依法科學決策，主動應對各種風險挑戰，維護港澳長期繁榮穩定和國家主權安全利益，實現中央治理港澳的戰略目標和任務。

第二，完善工作機制，強化工作層面上的協調一致

在新的領導體制下，中央港澳工作領導機構在其辦公室協助下，負責中央頂層就港澳問題作出決策，統一領導國務院港澳辦、兩個中聯辦以及參加決策機制的中央和國家各部門，建立健全相關工作制度和機制。領導機構辦公室上傳下達、承上啟下、統籌協調的功能得到極大提升，作用更加突出。在具體工作層面，國務院港澳辦、兩個中聯辦以及其他十多個相關部門具體負責落實中央決策。國務院港澳辦主要負責在國家層面和內地落實，兩個中聯辦主要負責在地貫徹落實中央的決策部署，前後方一體化運作，科學分工，密切合作，互相補位，步調一致，不斷增強工作的聯動、協同和實效，從而實現全國港澳工作系統一體化、一家人。無論香港或者澳門，事情從來都只有一件，工作是一樣的，但是基於職能分工，處理這一件事情、從事這一項工作的部門有幾個，不得不分開，工作層面建立健全良好的工作機制就非常重要。這次機構改革，不僅是物理上的統合調整，更是一次化學反應，是體製革命，實現從外到內、包括精神理念上真正的融合、整合、理順和一元化，各部門擰成一股繩，心往一處想，勁往一處使，始終把國家利益放在最高、優先的位置，始終把港澳民眾的福祉放在心上。 

所以，這次體制改革，既強化了中央對港澳工作各部門的全面領導以及對中央頂層決策的支撐輔助，又保證各部門在具體工作層面協調一致，完善協同制度和工作機制，保證中央決策得到全面、準確、有效貫徹落實。

第三，賦能港澳工作機構，加強港澳工作力量

這次體制變革和人事調整，新體制，新機制，新人事，科學搭配，新人耳目。既重新賦權中央港澳工作領導機構，強化中央對港澳工作的統一領導和統籌協調，又提升工作層級，賦予港澳工作部門新動能，增強港澳工作整體實力，加強港澳工作的能力建設，進一步提升港澳工作的效能效果。

如此大動作、大手筆、大投入改革調整港澳工作系統，充分顯示了以習近平總書記為核心的黨中央對港澳發展和港澳工作的高度重視，體現了中央對港澳同胞的關心關愛，再次驗證了港澳事務在黨和國家工作大局中的地位，驗證了港澳始終牽動著總書記的心，牽動著全國人民的情感。

這次體制變革和機制調整意義重大，影響深遠。

首先是為了適應港澳工作的新形勢、新任務、新需求。香港澳門都已經進入五十年不變的中期，一方面，「一國兩制」實踐取得了很大的成功，國家改革開放也取得了舉世公認的偉大成就，中華民族從來沒有如此接近全面復興；另一方面，「一國兩制」實踐遇到前所未有的挑戰和問題，內外環境發生了重大變化，各種深層次矛盾問題日益凸顯，維護國家主權、安全和發展利益面臨的各種可預知、不可預知的風險挑戰大增。與此同時，兩岸關係和國際政治經濟格局也在發生深刻全面的變化，直接影響到港澳的安全、穩定和發展。面對百年未有之大變局，如何把港澳的事情辦好，如何堅守「一國兩制」方針不動搖，嚴格按照憲法和基本法治理港澳，解決「一國兩制」實踐和港澳發展遇到的各種困難和問題，必須對中央港澳工作領導體制和工作機制進行改革完善，這符合新時代港澳工作的實際需要。

其次，這是實現國家治理體系和治理能力現代化所必須的。黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現代化作出了科學規劃和具體部署。「一國兩制」下，港澳是中國的例外，但不是中國之外。毫無疑問，港澳自回歸之日起就納入了國家治理體系和憲制秩序，港澳治理成為整個國家治理重要而特別的組成部分。「一國兩制」下，中央對港澳的發展、治理仍然承擔著整體、兜底的責任，有些方面更是具體直接責任，例如港澳回歸和回歸後整個治理大政方針政策的研究擬訂，特別行政區的設置（港澳特區不是自己成立自己，而是由國家設立的特別地方），港澳特區最重要法律規則——基本法的制定、修改和解釋，特區防務，涉及特區的外交事務，特區政府的組織建設（例如行政長官和主要官員的任命），特區政制發展，特區立法的備案審查以及對整個高度自治運行情況的監督指導等等。歸根結蒂，「一國兩制」運行的狀況、港澳治理得怎麽樣，國人、世人首先追問的是中央，人們首先問中央、中國是如何治理港澳的。中央對港澳治理的責任於法於理都無可置疑，也無可推卸。

如何治理實行資本主義的兩個特別行政區，對於中國共產黨而言是嶄新課題，沒有經驗和先例。港澳治理與內地治理除了意識形態差別外，還有自治程度、法治化等方面巨大的差異。在整個國家治理大體系中，內地治理是一個子體系，港澳治理是另外一個單獨的子體系。在黨和國家所有工作中，港澳工作又不是孤立存在的，必須左顧右盼，瞻前顧後，與方方面面事務的處理協調統一，因為港澳發展同樣是國家現代化建設和中華民族偉大復興的重要組成部分。因此，在總的國家治理體系之下，兩個治理子體系並非截然分開，二者有內在的邏輯聯繫，既有不同的地方，也有相同的地方。根據十九屆四中全會的要求，中央對整個國家總的治理體系正在展開前所未有的大改革，相應地也必須因應新情況、新問題對港澳治理子體系進行改革完善，不斷提升港澳治理的能力和水準，與整個國家治理體系和治理能力現代化相適應、相協調。因此，現在對港澳工作領導體制和工作機制進行重大改革調整完善，正當其時。

需要強調的是，所有這些改革完善都是在堅持「一國兩制」、「港人治港」、「澳人治澳」、高度自治方針政策前提下進行的，是中央層面對相關制度體制機制的改革，不影響兩個特別行政區按照憲法和基本法享有的一切高度自治權。相反是為了保證未來幾十年「一國兩制」實踐不走形，不變樣，生機勃勃，行穩致遠。相信在中央強有力的領導下，在新的港澳工作領導體制和工作機制下，香港「一國兩制」實踐一定會走出目前困境，儘快回到正確軌道上來，恢復昔日榮光，澳門「一國兩制」實踐更上一層樓，進入新境界，達致新高度；港澳工作一定會開創新局面，取得新成就，創造新輝煌。

 

（作者為清華大學港澳研究中心主任、國家治理研究院院長，中國法學會香港基本法澳門基本法研究會會長）

本文轉載自《星島日報》2020.2.19日

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