曾鈺成：任務縱緊迫 程序須嚴謹
全國人大常委會上周末完成一連三天的會議，處理的事項包括初審《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法(草案)》(下稱「草案」)。草案內容未有公布，但從官方發表的法制工作委員會關於草案的說明摘要(下稱「說明摘要」)，可以看到草案從起草到納入人大常委會議程的過程，以及草案的起草原則和主要內容。
有些人看到去年10月召開的十九屆四中全會已決定要「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」，於是猜測港區國安法的起草工作早已進行，甚至認為草案在上月人大決定之前經已寫成。現在看來，這可能性不大；提交人大常委會審議的草案所針對的4項罪行，最後一項是「勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪」，不同於人大決定裡說的「外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動」。如果草案在人大決定前經已存在，這差異不會出現。
效率驚人 二十天寫成草案？
根據說明摘要，全國人大上月28日通過了有關港區國安立法的決定之後，中央有關部門開展草案起草工作，並多次聽取香港特區行政長官和主要官員對立法的意見建議；港澳辦和中聯辦也聽取了港區全國人大代表、全國政協委員、省級政協委員、香港社會各界代表和法律界人士的意見和建議，研究了「兩會」期間全國人大代表和全國政協委員提出的意見和建議。「在此基礎上，起草了香港特別行政區維護國家安全法草案」。草案文本形成後，有關方面又專門就案文徵求了特區政府和有關人士的意見，對草案文本作了反覆修改完善。
本月9日新華社最早報道人大常委會本月18日至20日召開會議時，列出的議程並沒有包括審議港區國安法。據說明摘要透露，人大常委會委員長會議是在本月17日，即人大常委會會議召開前一天，才聽取法工委的彙報，然後決定將審議港區國安法草案加入人大常委會會議的議程。
從以上時間表可見，草案的起草工作是在上月28日至本月17日的20天裡完成的。草案共有6章、66項條文；而按說明摘要所述，起草過程要遵循的工作原則，包括從國家和特區兩個層面、法律制度和執行機制兩個方面作出系統全面的規定；以及兼顧兩地差異，處理立法與國家有關法律、香港特區本地法律的銜接、兼容和互補關係。這工程不可謂不複雜而艱巨；加上起草過程中同時要進行大量諮詢工作，初稿形成後還要反覆修改，整個起草任務在20天裡完成，工作效率令人驚歎。
意見一致 兩次會議表決？
初審之後，下一步將是怎樣？《中華人民共和國立法法》第二章第三節列出了人大常委會的立法程序。該法第29條規定：「列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議後再交付表決」。 但第30條又規定：「 列入常務委員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議後交付表決」。
審議通過港區國安法，應按第29條規定的「一般」程序，還是第30條的加快程序？須注意的是，按照第30條的規定，可以經兩次會議表決的理由是「各方面意見比較一致」；立法的緊迫性卻不是減少審議次數的理由。對於港區國安法的內容，特別是有關4項罪行的定義，「各方面意見」容易取得一致嗎？似乎不容易。
經三次會議審議才付諸表決的程序有其合理性：在兩次會議之間，有關的委員會要對草案作專門審議，有大量工作要做，包括聽取各方意見和研究修改建議。如果法律草案不是很簡單、完全沒有爭議，這些會議之間的工作是不能省略的。
任務緊迫 省去公開諮詢？
還有，《立法法》第37條又規定：「列入常務委員會會議議程的法律案，應當在常務委員會會議後將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，徵求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外。向社會公布徵求意見的時間一般不少於三十日。徵求意見的情況應當向社會通報。」
港區國安法草案在常委會會議後沒有公布，起草說明卻公布了；這應是委員長會議的決定。在這「部分公布」的安排下，會不會有第37條說的不少於三十日的徵求意見期呢？如果沒有，大概應解釋原因吧。
人大常委會委員長會議剛決定，人大常委會下次會議本月28日至30日舉行。這下一次會議會不會再審議港區國安法，暫未有公布。如果草案不作公開諮詢，在人大常委會下次會議便審議通過，跟着迅速完成徵詢基本法委員會和特區政府意見的程序，列入《基本法》附件三，立即由特區政府刊憲公布，港區國安法便可在下月初開始在香港實施。
法工委的說明摘要強調：「全國人大常委會將盡快完成香港特別行政區維護國家安全的立法確定為立法工作中一項重要而緊迫的任務，抓緊相關工作。」上星期我在本欄預測，港區國安法不會在本月底出台。或許我低估了立法任務在中央眼中的緊迫性；但我寧可冒着這估計錯誤的風險，維持上星期的看法。
文章原刊於《am730》。
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