黃芷淵：香港屬「三權分置」

日前，香港有通識教科書經教育局專業諮詢服務審閱後，刪去香港「三權分立」的內容。教育局局長楊潤雄指出，香港在回歸前後皆無「三權分立」；行政長官林鄭月娥也支持楊的說法。

香港到底有沒有「三權分立」？這個回歸後爭議不斷的問題，又再引起熱議。筆者認為，三權「分立」與否，若非要用更貼切的形容，香港應屬「三權分置」。

實屬無謂之爭

政府說香港無「三權分立」，理據是香港屬「行政主導」，「三權」關係是各司其職，可以互相配合亦可互相制衡；反對者則引述《基本法》表示，香港司法獨立，立法會亦有權監察政府施政。

看似截然不同的觀點，但仔細解讀，不難發現，正反雙方都認同《基本法》中所說：「行政機關和立法機關之間的關係既相互制衡又互相配合；行政長官應有實權，但同時也要受到制約。」既然雙方都認同「三權分置」，一切實屬無謂的口舌之爭。

《基本法》列明，香港的政治體制是以行政長官為首的行政主導制度，而特首既要向中央負責，也要向特區負責。

舉例而言：根據《基本法》，香港的法官由行政長官任命，但假如行政長官犯法要面對審判，同樣受制於司法機關和法例，行政機關的決定亦可以受到司法覆核的挑戰。再者，即使行政長官有權依法解散立法會，但重選的立法會也有依法迫使行政長官辭職之權。這就體現了政府所強調的「行政主導」以及反對派所標榜的「司法獨立」和「立法監察行政」，兩者並不矛盾。

港不存在「三權分立」

一般而言，「三權分立」泛指由行政、立法、司法三個機關「鼎立」，互相制衡。「三權分立」有兩大特點：一是行政、立法、司法三大機構的成員互不兼任、互不統屬；二是三權相互制衡但不強調三權合作。

以實行「三權分立」的美國作參考，美國聯邦政府有「三權分立」，地方政府又有其自己的「三權分立」，兩者沒有絕對的從屬關係。但香港特區是一個地方政體，三權機關間的關係，也並非純粹「分立」或「議行合一」。

如果將「分立」解釋為完全「鼎立」或「獨立」，甚至三權互不干涉，那香港實不存在「三權分立」。例如，香港回歸後，根據《基本法》設立的行政會議中，既有主要官員，又有立法會議員，體現行政立法之間的配合。從一點可見，所謂「三權」的界線並非絕對清晰獨立，也不符合傳統「三權分立」的兩大特點。

獨特的三權關係

回到《基本法》，第二條列明：「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」

值得關注的是，香港的司法權和終審權是「獨立」的。這「獨立」更包括獨立於中央司法機關的管轄，以及享有終審權，不受北京最高人民法院司法管轄。但與此同時，中央又擁有對《基本法》的釋法權。這種地方制度在世界上絕對罕見，更有異於外國任何一個國家或地區的三權關係。

筆者認為，與其爭論香港有沒有三權「分立」，不如說香港的三權關係，不像外國的三權完全「分立」：行政主導下，行政機關較立法機關制衡力較大，但行政與立法間既相互制衡又互相配合，同時司法機關又獨立運作不受行政立法干涉。恰恰是這種獨特的三權關係制度，讓香港這個特別行政區，在「一國兩制」下，擁有港人治港、高度自治的權利。

 

文章原刊於《香港商報》。

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