陳曉鋒：三權分立：政治體制還是法律原則？

近期，關於香港是否存在三權分立的問題掀起了沒完沒了的口水戰，研究政治學和法學的學者肯定都知道三權分立作為一個政治體制，其具有代表一個政權組織形式的特殊含義，而三權分立作為一個法律原則，其更多地體現的是權力的分工、制衡，以及合作。兩者是完全不同的概念。

對此，筆者認為非常有必要向公眾解釋清楚三權分立在政治體制方面講的是什麼，在法律原則方面強調的又是什麼，以消除誤解。

三權分立是什麼？

從政治學的角度來說，行政主導與立法主導、三權分立是不同的政權組織形式。其中，「三權分立」最初是在1748年法國孟德斯鳩在《論法的精神》一書中發展洛克之學說系統地提出。美國的立國者接納了孟德斯鳩的想法，在美國憲法之內清楚地把行政、司法、立法分開，而且讓它們互相制衡。在當時這種憲制是前所未有的嶄新嘗試。

英國不實行三權分立體制，而是實行立法主導，實行議會內閣制，行政權由議會派生而來，受議會制約。因為立法與司法系統通常沒有上下隸屬關係，所以立法主導、三權分立適合於國家層面，而不適合單一制國家受中央管轄的地方。香港昔日是英國的「海外屬土」，現在是中國的地方行政區，這就決定了香港只能「行政主導」，不能「三權分立」。

作為一種政權組織形式，在西方國家的政治實踐中，三權分立幾乎從未真正實現過。即使是在美國，三權之間相互滲透的情況十分普遍。總統擁有否決立法的權力，還可以通過委託立法部分行使立法權；最高法院可以通過憲法解釋權、違憲審查權參與行政機構的政策制定；國會則能夠利用撥款權廣泛地參與行政決策等。同時，三權分立並不能完全有效制約權力，更不是制約權力的唯一途徑，美國至今也沒有很好地解決行政權力缺乏有效制約的問題。

根據我國憲法規定，我國實行人民代表大會制度。這一制度是我國的根本政治制度，不存在實行西方「三權分立」的政治土壤。在1987年鄧小平會見基本法草委會委員提出不讚成香港「搞三權分立、搞英美的議會制度」。

香港的政治體制？

回到香港的政治體制。「行政主導」這一概念最早出現在末代港督彭定康在1995年的施政報告，當時的政務官陳方安生也對「行政主導」作出解釋：香港政制的建立以「分權基礎」上的行政主導為原則。行政、立法、司法各自具有獨立的角色與功能，相互制衡、相互支持……1995年港督的報告不僅僅是對「行政主導」憲制上的承認。

基本法起草者委員之一的王叔文教授主編的《香港特別行政區基本法導論》的1997年修訂本里提及：香港特別行政區的政治體制，從《基本法》的有關規定看，也是一種「行政主導」的體制。而在2004年4月，香港特區政制發展專責小組在其第二號報告書中也清楚表達：「行政主導」是特區政府政治體制設計的一項重要原則，是體現國家主權的重要表徵。任何方案必須鞏固以行政長官為首的行政主導制，不能偏離這項設計原則。此外，2015年，時任香港中聯辦主任張曉明也強調，香港政治體制是中央政府直轄下的以行政長官為核心的「行政主導」，從來不實行「三權分立」，特首地位超然於行政、立法及司法之上。

從政治學的角度看，香港的政治體制無論是在殖民統治時期或是在回歸後都可以形容為「行政主導」政治體制，原因是港督與行政長官都擁有龐大的制定政策和人事任免的權力。立法機關的權力相對少很多，而司法機關則只有在訴訟出現時才有機會發揮「制衡」行政機關的作用。從另外一個角度看，縱使三個權力（行政、立法和司法）在回歸前和回歸後都存在，但行政權力獨大則是不爭的事實。

香港的行政權明顯居於更權威更主動的地位。政府擁有立法創議權，政府議案優先列入立法會議程，簡單多數通過，體現行政優先，議員議案的通過則有更高的門檻。基本法74條規定，立法會議員不能提出涉及公共開支、政治體制及政府運作的法案；如果提出涉及政府政策的法案，必須事前得到行政長官的書面同意。行政對司法也有制約，包括行政長官有權依照法定程序任免各級法院法官，有權赦免或減刑，行政長官就國家行為的事實問題所發出的證明文件對法院有絕對的約束力等。

香港三權分立的法律原則

從政治體制上來說，香港不實行三權分立體制。但我們都知道，現代社會都有行政、立法、司法三種公權力，三種公權力的分工強調的是各司其職、互相配合及制衡。

香港是一個實行普通法的法治社會，三權分立作為普通法的重要法律原則其強調的也是現代社會都有的三權之間的分工、制衡和配合。這就解釋了為什麼香港會有許多政府文件、立法會會議資料和法庭判詞中都提到有三權分立的原因。這些地方的三權分立強調的是法律原則，而不是政治體制。

比如，截止2020年，三權分立（separation of powers）就在香港法官的判詞中被提及超過100次。下面舉三個判例進行說明：（1）邱廣文訴保安局局長(HCAL1595/2001)提到為符合三權分立，立法機關不能將權力交由行政機關處理。（2）梁國雄訴立法會主席(HCAL 87/2006) 中提到《基本法》規定了（enshrines）三權分立……行政機關和立法機關以協調和合作的方式各自履行憲法責任。（3）梁國雄訴立法會主席(FACV 1/2014)中提到《基本法》條文包括三權分立的信條（doctrine），以及其中立法機關與法院之間的關係。這些判詞皆提到了三權分立的普通法法律原則。

香港三權分立的法律原則也得到了《基本法》的保障。根據《基本法》第45條和第68條規定，行政長官和立法會主席及議員的產生方法實際上體現了行政機關與立法機關彼此獨立的立法意圖；同時，根據《基本法》第49條、第50條、第52條、第64條、第73條等，也反映出行政機關和立法機關之間存在一定程度的相互制衡。

因此，必須釐清三權分立作為一個政治體制和作為一種法律原則時其強調的內容是不同的。另外，由於在中文語境下，許多西方政治學的概念都是舶來品，在中英文翻譯過程中意境出現了不同的解讀。但在特定語境下，三權分立被人們理解為政治體制的應用場景較多，這也容易造成人們對三權分立的概念什麼時候指的是政治體制，什麼時候強調的是法律原則的混淆。

 

根據筆者於2020年10月10日「一國兩制」下香港的政治體制論壇發言修改

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