陳凱文：「北部特區法」符合《基本法》嗎？

 
港交所前行政總裁兼全國政協委員李小加日前接受傳媒訪問時表示，對港府提出的北部都會區計劃印象深刻，但要摒棄個別會嚴重影響發展，同時制約資源重新配置的現有制度，並吸納部分內地的優良制度，所以建議所謂的「一港兩制」：北部都會區由「北部特區法」建立新的發展方式，北部都會區以外的「南香港」則維持現狀。
不諱言的說，李小加的「一港兩制」建議，實在讓人摸不着頭腦。首先，在《基本法》的憲制框架下，「一國兩制」的「兩制」是指資本主義制度和社會主義制度，而李小加在訪問中強調，「一港兩制」只是管治制度的改變，而非政治體制的變更，香港仍會維持一國兩制及普通法制度。如此一來，李小加所言的「一港兩制」中，其「兩制」和所謂管治制度改變，具體內容又是甚麼？
其次是法理上的問題，《憲法》第31條和第62(14)條授權全國人大可決定特別行政區的設立及其制度，香港特區現行的行政區域，則是由全國人大授權國務院所頒布的《國務院令第221號》劃定。換言之，單純從國內法的憲制框架來看，全國人大絕對有權將現行的香港特區一分為二，再為分拆出來的新特區制定另一部基本法律，然後再由國務院決定兩個香港特區的管治範圍。
可是，根據《中英聯合聲明》第一款的中方聲明，訂明「香港地區 (包括香港島、九龍和『新界』，以下稱香港)，即是中方在《中英聯合聲明》第三款中，「對香港的基本方針政策」乃是涵蓋北部都會區在內的整個『新界』，並在聲明的第(十二)款述明：上述基本方針政策將以基本法規定之，並在五十年內不變。如果將現有的香港特區一拆二，又會否違背中方在《聯合聲明》中的政策宣示？
說到這裏或許有人會說，李小加的「一港兩制」，不是將現有香港特區一拆二，而是由香港特區制定「北部地區法」，將北部都會區變成「特區中的特區」。然而，《基本法》內又有甚麼條文，授權特區政府可透過本地立法，在特區內自行再作區域劃分，然後將特區政府原有的管治權力，下放予新設置的區域行政單位呢？
沒有，涉及區域組織的《基本法》第97條，只授權香港特區可設立非政權性的區域組織，接受香港特區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務，第98條則規定：區域組織的職權和組成方法由法律規定。由於中國是單一制國家，《基本法》屬中央下放權力的授權法，根據公權力「法沒授權即禁止」原則，特區自然沒任何《基本法》未有訂明的剩餘權力。
由是觀之，如要做到李小加的「一港兩制」建議，便須先修改《基本法》第97條，授權特區政府可設立政權性的區域組織，但涉及修法《基本法》第159條又訂明：任何修改均不得同中國對香港既定的基本方針政策相抵觸，而這又衍生一個問題：容許特區政府設置具有管治權力的下級地方行政單位，是否違反《基本法》的立法原意呢？顯然，李小加提出建議時，並沒認真考慮過憲制和法理上是否可行的問題。

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