中評深度：何濼生談應有新居屋政策

 

香港住房問題可謂頑疾，公屋、居屋、私樓都面臨着不同的挑戰。其中，入場費較低的居屋一直深受港人青睞，被許多中低收入家庭視為「上車」的最大希望。然而，買居屋除要符合資格外還要看幸運之神是否眷顧、二手居屋價格越來越「堅離地」，一系列現實問題讓不少港人的「置業安居夢」遙不可及。對此，中評社記者專訪了嶺南大學潘蘇通滬港經濟政策研究所所長何濼生教授。

何濼生認為，處理香港「住」的問題，最迫切的是為有需求的人士解決安居的基本需要。特區政府不時推出「夾屋」、「置安心」、「綠置居」等，名目繁多且條件吸引，卻無法真正增加供應，到頭來只能令居屋變成吸引力極大的抽獎遊戲。

他建議房屋政策必須有針對性，即針對無法自行解決基本住屋問題的港人。他認為，劃以一條線把收入或資產合要求的住戶和不合要求的住戶區分開，會造成嚴重扭曲和不公，因此建議取消資產和入息審查，通過只提供基本標準及公共房地契來「趕走」富戶和逐利客。具體而言，居屋的面積不宜過大、地段不宜過優，達到能夠「安居」的最低標準即可；同時，按照公共房屋「許住不許炒」的原則，居屋只允許業主自主，而不允許售賣或出租，當業主另有住所，必須遷出居屋，好讓單位流轉給下一位有需要的住戶使用。

何濼生表示，若居屋受地契所限，業主不能放租或售賣，只能自己居住，又嚴禁直接或間接持有香港其他物業，對投資者已缺乏吸引力；再加上「低標準」設計，只能滿足「基本安居」的需要，對有經濟能力「住好啲」的消費者也缺乏吸引力。於是居屋便能靠自我篩選的機制，為真正有需求的群體提供安居之所，避免有些人為保留申請資格不肯接受加薪升職等損害經濟效益的行為。若政府全力以赴增加基本居屋供應，更可同時照顧夾心階層的窘境，而非只提供抽獎機會。

何濼生，香港大學經濟系學士、多倫多大學經濟學博士，專攻政策研究，研究範圍包括社會保障、教育、房屋、宏觀經濟等。曾任職加拿大安大略省政府經濟部及安大略省經濟局，回港後在香港中文大學及嶺南大學先後任教，現為嶺南大學潘蘇通滬港經濟政策研究所所長、中國經濟研究部總監、研究教授。何教授發表學術論文約百篇、專書數本。

　　專訪全文如下：

中評社記者：入場費較低的居屋一直深受港人青睞，被許多中低收入家庭視為「上車」的最大希望，但抽中居屋的機率很低。您如何評價當前的居屋政策？您認為，當前的居屋政策存在哪些需要檢討的問題？

何濼生：傳統的居屋政策其實是很公平的，政府在售價上給予補貼，住戶可以大約以市價七折的價格買到居屋。住戶可以長期住下去，如果想轉售或交易，也可以通過補地價的方式，將房子私有化，補地價後的居屋跟其他私樓沒有分別。從這個層面來講，傳統的居屋其實完成了讓中低收入家庭「上車」的初心，而且對納稅人非常公平，只是供應永遠不夠和未能幫助夾心階層。

2018年，居屋與巿價脫鈎，改以申請者負擔能力定價。因為目前看來市價是一直在升，如果與市價掛鈎，房委會賣出去的房子同樣也要漲價，市民就會擔心自己的收入升幅追不上樓價。居屋定價改革是要保證居屋的售格處於可負擔的水平，但是由於居屋嚴重供不應求，認購超額高達幾十倍，這說明居屋的價格迄今仍屬市民能負擔的範圍。另一方面，市場上不少人還以更高價購入僅得兩百平方呎甚至更小的「納米樓」。這樣的私樓根本比不上居屋和公屋。以極高價（約兩萬元一呎）購入「納米樓」的人士，多為不合資格申請公屋或居屋的中產人士。在這種情況下，最迫切的改革應是大幅增加基本居屋和公屋的供應，並讓所有願意住基本居屋的人士購買。

我們思考改革居屋政策時，應當考慮三條底線：一是必須確保每個單位都要安全和符合衞生標準；二是必須符合公平原則，避免造成不合理的再分配；三是必須避免衝擊市場，造成經濟災難。由於公共資源有限，我建議議集中資源保證「基本居屋」供應能滿足需求。基本居屋提供安全健康的居住環境，面積約380尺左右。標準低一點，面積小一點，就可以更快增加供應量。而有能力「住好啲」的住戶會自動自覺搬走，讓有需要的人早日置業。

若居屋價格又低、面積又大，就會出現兩種可能：一是供應永遠追不上，很多原本打算買私樓的市民都會被居屋吸引，結果就是變成「抽獎遊戲」；二是供應真的大幅增加，很多私樓業主身家大幅縮水甚至變成背負負資產的苦主，政府賣地收入大幅下降，公共服務被迫收縮。今天的香港面對人口老化的挑戰，醫療護老照顧傷殘的社會服務大幅增加，又要投資教育基建保持競爭力，我們更要慎用資源，財政支出用得其所。

地契訂明土地只建小單位基本居屋，加上業主必須自住，就可以廢除禁售期和取消入息及資產限額。公共房屋「不為有能力的人建造，也不為受益人致富」的原則就可落實，比出九牛二虎之力推富戶政策容易得多。

中評社記者：居屋深受香港市民的歡迎，且相比公屋而言，對特區政府的財政負擔相對較小。但政府熱衷於建公屋而不是居屋的原因是什麼？

何濼生：港府已經在改進了。本屆政府已經提到，將來會建更多用於市民置業的房子。但是客觀情況是，部分人可能連居屋也買不起，我們不能刻意把居屋價格壓低，讓他們買。因此公屋和居屋都是社會需要的。

我個人反對「租者置其屋計劃」。該計劃讓公屋租戶以扣除地價及低廉價錢購買居住的單位成為業主，這個有很多後遺症，比如說將來房子變舊需要重建，因為業權分散在不同人的手中，難以達成一致，在維修或重建方面會出現很大的困難。另外這個計劃對納稅人非常不公平。為什麼有的人住了公屋那麼多年，反而可以用非常便宜的價格把它買下來？幾年後把它轉售還能大賺一筆，交易對象就是中產階級，而中產階層是交稅讓他們能夠享受公屋的人。所以這很不公平。

中評社記者：現在我們也聽到很多不同學者的聲音，有的贊同買賣公屋。除了您剛剛提到的兩個原因，請您再詳細分析一下反對公屋買賣的原因。

何濼生：除了業權和公平的問題，「租者置其屋計劃」影響到公屋的流轉。公屋應當在基層中流轉，如果實行了「租置計劃」，可能公屋就會流轉到中產的手中，每出售一套，留在基層的房子就少一套。另一方面，建造和維護公屋的代價是很高的，比通過「租置計劃」收回的金額要少很多，財政上面臨比較大的負擔。

中評社記者：您認為，在公營房屋中，公屋和居屋的比例多少比較合適？

何濼生：要按需求，看哪個方面的需求更大，就先增加哪方面的供應，不要長官意志出主意。

中評社記者：居屋對於年輕人置業有什麼意義？

何濼生：現在香港的房價確實是太高，但是我不建議居屋定價太便宜，以有經濟活動的住戶年收入中位數的十倍來定價是比較合理的。有這個能力就買居屋，作為置業的第一步；沒這個能力不用強求，先申請公屋。我絕不認為因為香港的房價高，就要把房價壓得很低，去迎合一些沒有能力置業的人。因為我們要平衡社會各方面的需求，如果投入太多的資源在房屋方面，勢必影響到社會其他問題的解決，包括醫療、養老、基建等。

中評社記者：您在之前的文章中提到，不贊成全盤借鑒新加坡的模式。

何濼生：已經有很多香港人高價買了房子，如果突然走新加坡這條路，會造成很多家庭淨資產變負資產，影響他們的生計，也可能會影響香港的金融安全，不少銀行在這方面會有損失，社會要付出的代價太大。1997年至2003年受金融危機的影響，香港的樓價跌得很厲害，自殺率升了很多。我們要避免這些，在改革房屋政策的時候，儘量不要使樓市出現動盪。新加坡的置業率很高，但是我們不能因為這個結果，就轉而採取他們的政策，因為我們有不同的過去。

中評社記者：北部都會區的建設是不是能令房屋在供應方面有一個很大的提升？　

何濼生：按照設計，北部都會區一共可容納約250萬人居住，那一定是會建造很多房屋。但是我們要冷靜地想一想，香港需要多少房子？這250萬人來自哪裡？是從香港其他地方搬遷進來，還是引入新移民或外勞？如果是前者，是不是意味着港島或九龍會有很多空置的房子？如果是後者，香港是不是需要這麼多外勞，是不是能提供這多崗位？房屋的供應一定要按照市場的規律和需求去建造，絕不能盲目。

中評社記者：新世界發展表示將興建「私人居屋」，幫助港人解決房屋問題。您對此怎麼看？

何濼生：新世界基本上沿用了現有的架構來設計流程，但這沒辦法建造足夠的單位，還是一種抽獎遊戲。即使延長了轉售的年限，炒賣也不會消失，主要原因在於定價很吸引，是市場價的五折，勢必會引來大批申請者，無論之後是進入私樓市場，還是居屋第二市場，都能大賺一筆。只要這個誘因沒有去掉，都不能從根本上解決問題。公共房屋的任務就是協助有需求的群體，若吸引一批求財者申請，求安居的人難免要輪候更久才能「上樓」。

另外，現在的居屋有一個很大的問題：轉售後，買方和賣方的地位就發生了變化。原來合資格的人士可以通過轉售居屋，賺一筆錢，住進更好的房子；原來條件更好、不符合資格的人要付高價去買「人棄我取」的居屋。

這就是我提出「新居屋政策」的原因。按照我的計劃，居屋的標準很低，地段、面積和裝修都沒有吸引力，不會吸引原本想買私樓的、條件較好的人群，徹底把公營房屋和私營房屋分開，完全除去以公共房屋致富的可能性，讓公營房屋永遠都是為有需要的香港居民提供安居之所。

中評社記者：香港地產商在幫助解決基層住房問題上可以承擔什麼樣的社會責任？　

何濼生：我認為地產商的責任主要還是在私樓方面，要是願意參與三次分配，積極捐地、捐款，我們非常歡迎。把地捐給政府，讓政府來統一規劃、統一管理，可能更好。

中評社記者：您的其他觀點補充。

何濼生：過去幾屆政府就房屋問題出台了很多政策，不同的政府有不同的做法，但是我認為他們都沒有考慮清楚，沒有真正針對房屋問題的癥結對症下藥。例如綠表置居計劃，將部分在建公屋項目出售給現有公屋租戶及合資格「綠表」人士，單位定價比傳統居屋低廉。可是現在的問題不是價格，而是供求。供不應求的時候，把價格壓下來，只會讓需求更大，抽中的概率更小，最後各種類型的公營房屋都變成了抽獎。房屋分配不應該是抽獎，而是要讓有需求的人都得到。

我設計的「新居屋政策」，降低了居屋的標準，讓它成為基本安居的房屋，降低它對於中產階級的吸引力，讓基層都能有的住。這樣才是「居者有其屋計劃」的初心。

我認為現在最急迫「上樓」的，是打算組織家庭，或是剛剛組織家庭的人。在我設想的新居屋政策下，政府可以宣佈五年後打算置業的，先申請並支付定金，承諾新居屋建成後儘量滿足他們，第二年再統計五年後打算置業的人數，每年都能得到一個動態的數據。這樣政府就能知道需求到底是多少，在覓地環節上就比較精準和容易；而且既然支付了定金，必然有居屋賣給何人的名單，民間的反對聲也會較低。

流轉方面，交易新居屋不用補償地價，隨時可以賣給任何一位香港永久居民，當然要滿足我先前提到的幾個條件：新居屋擁有人必須住在該單位，以及新居屋擁有人不得在香港持有物業。其實，只要公共房屋的性質不變，要求補地價和住滿某個年限才能轉售都沒有必要。既然公共房屋短缺，那就不要允許公共房屋能夠成為私樓。只要是業主自住、且業主又沒有其他物業，買入居屋後發現不合適，旋即賣還房委會，另求一處更合適自己的，有何不可呢？

中評社記者：您的新居屋政策對私樓是否有影響？

何濼生：現在因為居屋供不應求，首次置業人士都急着高價買私樓。如果政府承諾每個家庭都可以買新版居屋，市民爭相購入私樓、生怕樓價會進一步上升的情形便不再出現，樓價確實會回軟。然而，我們不想樓市有較大波動。新居屋由於面積小、標準低，並不是普通私樓的完美代替品，只能說是首次置業的過渡，應該不會對樓市造成巨大的衝擊。

另外，由於存在新居屋的「競爭」，私人發展商肯定不會再建價格比較低的「納米樓」，而是轉而專注開發面積較大的單位，有利稍微富裕的家庭換樓改善住屋條件。

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文章原刊於《中評社》