邵善波：是甚麼讓防疫政策的制定變得「很複雜」？

 

作者：香港新範式基金會總裁邵善波

中國政府近日根本性地改變了抗疫防疫政策，對新冠病毒實施「乙類乙管」，放棄了大多數的強制措施。變化來得急，幅度也大，引發了不少問題。雖然經過近三年艱辛的抗疫運動後，部分民眾歡迎「放開」，特別是商界和企業。但與此同時，有些因「放開」引發後果也引起很多人不滿及困惑，這就涉及最近抗疫防疫政策的複雜情況。

這次病毒在內地傳播的很快，在一兩個星期內，不少大城市大部份的居民已被感染，農村地區也逐漸出現情況。社會所看到的，和一些專家所說的也有出入，「多是無癥狀、病情輕」，「與流行性感冒無大差別」——現在不缺「陽」過的人告訴你他們的經驗，網上流傳的說法也很多。另一個沒有想到的後果，是很多國家面對中國的「放開」，紛紛對來自中國的旅客作出各種限制——他們的心情也很矛盾，畢竟來自中國的遊客，是一些國家重要的生意來源。

評價一個政府處理流行疫情的做法，無論是內地、香港，亦或是外國政府，我們都不應過分苛嚴，因為處理大規模流行病是一個非常複雜和困難的公共政策過程。首先，外界對新出現的病毒是缺乏知識的，新冠病毒（Covid-19）在人類的病理學經驗中從未見過，出現時醫學界自然對它的特性並不了解，認識它需要一個過程。雖然我們和它已有三年的接觸，直到現在醫學界仍未完全掌握病毒的特性。更因為不斷有變種出現，完全明白病毒的特性幾乎是不可能的。缺乏這一條件，給政府抗疫防疫措施的制定造成了相當大的困難。

如何制定抗疫防疫的公共政策必須基於多種不同層次的因素，其中包括：

1）科學及病理學的有限知識；

2）病毒可能作出的傷害的評估，由於對於病毒認知的有限，這種評估的準確性也是有限的；

3）評估各種措施對社會的影響以及會造成的社會成本；

4）執行上的技術及財政問題；

5）評估民眾的接受程度。

對以上的幾個因素作出衡量後做出的決定，基本是個政治決定，而不僅僅是一個醫學決定，這可能不符合一部分人的認知。例如感染這新冠狀病毒後，癥狀往往會在兩、三天，甚至七、八天後才出現。因此為防止傳染，要求已發病或高危的人隔離七天，或十四天，甚至二十一天，這純是對漏網率大小的一個取捨。打個比方，如果基於收集到的數據，隔離七天就可找出90%的感染者；如隔離十四天，就可以管控98%的感染者，決策者就要在這兩個科學數據中選擇，並作出取捨——採取這些措施，可能造成的社會成本、對經濟的損害有多大，及群眾接受程度的判斷，最後作出的一個兩害相權取其輕的決定。

在這一過程中，決策者會面對一些複雜的情況，使得政策的決定更為困難，更容易出現偏差。其中包括：

誠意和不誠意的專業意見分歧

專家基於專業知識，對病毒有不同的意見，對病理及其影響有不同的看法及判斷。這些誠意的分歧，是科學界正常的、健康的現象。但這些不同的專業意見，對非專業的決策者，會造成一定的「選擇困難」，應該聽哪一種意見，標準可能只是對某一個、一些專家的信賴。

這方面的分歧，自然也受個人因素的影響。行業內的個人矛盾，私人恩怨，專業內的派系鬥爭，這些非專業、非誠意的分歧，自然也會影響專家學者提出的意見及建議。決策者的決定自然也受影響。

中西醫之爭

不同於醫學專家內部的分歧，新冠疫情在國內也再次引發了長期存在的中西醫之間的矛盾。中醫藥在處理流行病有長遠的歷史及經驗，但中醫與西醫在國內長期的矛盾，主要體現在醫療系統中對中醫中藥的排斥，在這次事件中再次被激發。在這緊急情況中，期望解決這個長期存在的矛盾，並不實際。但這次事件也應該成為雙方互相學習，互相參考，療法求證的一個非常好的機會。但從事實經過來看，達成共識並不是一件容易的事情，這種針對治療方案的分歧當然也影響了處理政策的決定。

經濟利益的左右

受經濟利益的影響，決策也可能出現偏差。醫療產業是一個龐大、全球性的商業圈子。流行病對於醫療產業，特別是一些開發疫苗及其他有關藥物的企業是一個特殊的機會，他們在這次事件中有龐大的利益考慮。這些利益集團當然也會為了自己的私利、為了獲得對他們產品有利的政策，而針對專家、學者及政府展開遊說，同時在社會上製造輿論支持。這本來就是公共政策制定中一個不能避免的干擾，但在出現疫情的緊急情況下，這種不健康的影響具有了更大的發揮空間。

研發疫苗是一個高成本、高風險的投資，通常要十到二十年，甚至更長的時間，才能通過政府層層嚴格的審批進入市場。但在出現疫情的緊急情況下，各國政府當局多被迫放鬆這些要求，簡化審批程序，讓一些發展中的、尚未通過完善驗證的藥物、儀器、工具向社會銷售。在這次新冠疫情中，很多相關產業的人都發了大財。

使情況更加麻煩的是面對全球市場和國際關係的政治及商業考慮——誰在這次疫情中開發出被廣泛使用的藥物，就差不多可以壟斷全世界的市場。而有能力開發這些藥物的就只有兩三個大國，這不止涉及經濟利益，也涉及國家安全。因為在關鍵時期售賣，或拒絕出售這些關鍵藥品，都可以變成一個政治工具。所以政府對這些藥物的輸入，除了對藥品的質量及效用要作出決定外，也有對國家利益及安全的考慮，這也使藥品的出入口審批變得更複雜。

個人利益衝突

和上述的情況相關聯的，是出現基於個人利益的腐敗。藥物的發展很難不與學者專家相關，一些專家學者，一方面參與了醫藥公司有關藥物的研發，一方面又協助政府制定政策、向公眾解讀疫情。開發的藥品如獲得使用，與他們個人有重大的利益關連，這一關係很難不影響他們向政府提出的專業意見，向公眾推動的防疫辦法。在香港就有一個在社會上高調發言的專家，後來被發現他研發的一種防疫藥物，成功地被企業收購。

這種情況也部分解釋了為何專家群體內出現了激烈的分歧。這些公眾人物在介入疫情時，都應先交代自己的利益關係。但香港和內地都沒有這樣的硬性規定，只能依靠個人的專業和道德操守。這些有偏見的意見，自然也影響了公眾輿論及公共政策的的制定。

大國政治的博弈

大國之間的競爭，是目前全球面對的一個現實。這種鬥爭自然體現在對各種問題的處理成果，尤其是處理這次疫情的成功與失敗，這涉及到對制度的認同或抗拒。各國採用的不同政策，不可避免會根據各自的社會現實有所差別，但這種差別最後都難以避免成為政治鬥爭的議題及工具。誰抗疫成功，誰抗疫失敗，成為了政治體制優劣的標準。

國內社會因素的影響

防疫抗疫政策也成為一個國家內部鬥爭的議題。一些反對政府的人，會利用混亂情況煽動民意，批評及攻擊當權者，這是在任何國家的政治生活中難以避免的情況，只是形式和程度有所不同。社會內部的各種分歧都可以被利用成為扭曲抗疫防疫政策的原因，如在一些西方國家，一些人會因宗教理由而拒絕打疫苗，也有一些國家，很多人會因為覺得損害男子氣概和個人尊嚴，而拒絕戴口罩。

所有這些因素都不利於公眾對病毒、疫情及應對措施形成正確的、完整的認識，社會在這些問題上形成共識變得非常困難。這不是說政府的決策沒有問題，不會犯錯，只是在這樣的環境下，判斷政策的對錯並不是那麼簡單及容易，「是非」也不是那麼分明。因為這樣的判斷應不只包括眼前的，也包括長遠的影響。

這次在抗疫防疫政策上出現的分歧，主要是兩個極端，簡化來說，就是：「清零」還是「躺平」 。雖然對兩者的定義並不很明確，但對處理疫情手段的分歧也是明顯的。

躺平派的主張，不是認為政府甚麼也不做，而是採取與病毒共處的態度，認為政府不應採用過多的強制性措施。理由可以是「不需要」，因為新冠狀病毒病會漸漸變成，或已變成一種季節性流行病，傷害不大；或是「不能做」，因為做不到，或者做了也沒有甚麼用，基本上態度是「認命」。清零派則主張嘗試採取任何可行的措施，阻止病毒的傳播。考慮的是病毒對人造成的傷害，或是可能出現的傷害，這與前期對病毒性質的不確定性有關。

這種分歧的出現當然也不是完全因為病理學上的考慮，而是持不同立場的人對各種抗疫防疫措施的接受程度不同，在能不能執行的問題判斷上的差別。比如在香港，政府就認為社會不會接受，自身也沒有能力執行全民強制檢測的措施。在不少西方社會，強制在公共地方戴口罩這一非常簡單而有效的防疫措施，社會也有很大的抗拒，無法執行。

大家一方面歡迎恢復常態，但對疫情下一步的發展會是怎樣，無人能確切說得清楚，專家的意見分歧也很大。廣泛感染後形成群體免疫，或病毒變得越來越弱，都只是一種可能。進入開放期，社會逐漸復常後，我們仍然需要認真面對一些問題。其中包括病毒的變種和後遺症：

病毒出現惡性變種是第一個嚴重的問題。一些專家認為病毒已經變得或將會變得越來越弱，最後會變成「風土病」。但病毒的變化是隨機的，沒有特定的方向，這是生物學的一個基本認知。我們見到病毒變得越來越弱，雖然是人類碰到病毒的一種經驗，但這只是我們的運氣好。如果出現一個殺傷力強，傳播力又強又快的變種，那人類便會遇到大危機。

病毒殺光了一個地區的人，自己也消失了的例子，人類歷史上並不缺。如果病毒已經或必然會變得越來越弱，那為甚麼西方國家及世衛組織對我們這次的感染爆發這麼緊張、對來自中國的遊客提出各種要求，引入各種行限制？原因就是他們害怕在中國會出現新的惡性新病毒變種，傳入他們的國家。當出現大量感染案例的情況下，出現變種的機會就自然會增加，這也是西方躺平政策下目前面對的危機，我們也應該做好充足的準備，不能掉以輕心。

此外，關於後遺症，西方國家經歷了三年疫情的廣泛流傳，案例非常多。對病癒後出現的各種後遺症，即所謂「長新冠」 ，有不少研究，仍然未能形成有系統的結論。但從已知的事實來看，情況令人擔心。現實中很多人在測試復陰後，其實病情沒有真正完全結束，身體各部分仍然出現各種問題，非常脆弱。主要現象包括不同部分的肌肉痛、肢體無力、腦部出現瞬間失能、呼吸系統受損、長時間未能恢復味覺功能等等。有些問題可能延續到半年或更長。

隨着我們對變種病毒Omicron的認識，加上各方面綜合因素，中央政府決定改變防疫政策，表面上看來雖然是「與國際上的做法接軌」，但下一步政策和疫情將會往甚麼方向發展，仍然是一個未知數。中央有關部門對這些問題仍是高度關注。有一點可以肯定，三年來的防疫抗疫經驗表明，以新冠病毒為代表的流行病給人類帶來的威脅，不會因為新冠病毒的消失或弱化而不再出現。這也是人類命運共同體需要一起面對的嚴峻挑戰。

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文章原刊於《底綫思維》