張釋之：解決國安法實施的法律問題 應遵守一國兩制原則
作者：新範式基金會資深研究員張釋之
2022年12月30日，全國人大常委會表決通過對《港區國安法》第14和第47條的解釋。此次釋法，是在香港行政長官依據國安法向中央政府提交有關報告後進行的，報告中提出了黎智英涉及危害國家安全案件中遇到的法律問題，即行政長官認為，不具有香港特區全面執業資格的海外律師，擔任危害國安犯罪案件的辯護人或訴訟代理人可能引發國安風險，而香港法院的有關裁決對此並不認同。
人大常委會此次釋法比較特別，並非只是直接解答行政長官提出的有關問題，而是通過對國安法第14和47條的解釋，釐清國安法規定中的一整套有關機制。因此不少人認為，釋法只是指出了國安法中已有的規定，暴露特區政府（主要是法院、行政長官和香港國安委）對港區國安法認識不足、領會不深、不懂正確運用，故此認為此次原本可以避免「麻煩」人大常委會釋法。
但筆者認為這次釋法是必要的。國安法雖已有相關機制的規定，但面對黎智英一方申請聘任英國律師的問題，在香港司法獨立的環境中，香港法院沒有向行政長官要求發出證明書的自覺和意願，行政長官亦沒有行使此類發出證明書的經驗，國安委不管有甚麼決定，恐怕都會引發各種質疑和紛爭。人大常委會的解釋，既起到釐清國安法有關機制的作用，更起到對香港國安委法定權力予以加持的作用。
釋法不意味香港從此可自己解決問題
經此次釋法，今後如出現相關法律問題，當然就不必馬上求助於人大常委會釋法，而是應先窮盡港區國安法規定中提供的方法，即法庭應尋求行政長官發出行政證明書，或香港國安委就有關問題的判斷和決定。
但這並不意味香港從此就可以自己解決問題，用不着再「麻煩」中央政府和人大常委會。一個顯而易見的問題是：香港國安委做決定時以甚麼為依據？如何確保國安委的決定無可置疑？
2023年1月13日，全國港澳研究會在京召開「保證香港國安法準確實施」專題研討會，清華大學法學院教授王振民在其以「尋找香港國安法的立法原意」為題的主旨發言中提出，從一國法律體系完整性的角度來看，每一部法律都是該國完整法律體系的一部分。
王振民稱要在中國法律體系尋國安法原意
以此次引發釋法的聘請海外律師問題為例，他認為，港區國安法是全國人大常委會根據全國人大授權制定的，是屬於中國法律體系的一部全國性法律，尋找港區國安法的立法原意，要把其放在中國法律體系裏來認識和理解；關於律師問題，《中華人民共和國律師法》全面系統地規定了我國實行的律師制度，一般情况下其他法律就不再需要就律師問題作出相關規定。
他進一步指明，香港國安委要承擔起自己根據立法原意解決國安法實施中遇到的實際具體問題的責任，不僅要加強對國安法本身的研究，還要了解中國憲法和法律，對中國法律體系有系統認識。
王教授言下之意即是，因為港區國安法與中國律師法同屬中國法律體系，在聘請律師問題上，港區國安法的立法原意也就是中國律師法的有關規定。依此說推論，中國律師法已規定了訴訟必須委託中國律師，那麼參與港區國安法訴訟的律師就不能是外國律師。
如依王教授之說，首先，特區政府只排除「不具有香港特別行政區全面執業資格的海外律師」擔任辯護人或訴訟代理人，而不是排除「非中國籍律師」，也是有問題的；其次，凡港區國安法（甚至可以說也包括由全國人大制定的香港《基本法》）出現未加以明確規定，或在條文規定解釋中產生疑義，而需找尋「立法要旨和原意」時，是不是以後香港國安委只需到其他全國性法律中查找有關規定就行了？港區國安法是全國人大常委會經全國人大授權，為香港特區專門制定的，是否因為它是中國法律體系一部分，當需要為其中某些規定找尋立法原意時，其他全國性法律的有關規定就成了必然解釋和答案？這是否能成為處理國安法案件的一條原則，或者說常規做法？
與其他全國性法律的界線何在？
除上述兩點之外，更值得提及的是，基本法附件三規定的是「在香港特別行政區實施的全國性法律」，這等於限定了在香港特區內適用全國性法律的範疇。此範疇原本包括基本法和基本法附件三納入的全國性法律，2020年港區國安法頒布後，國安法當然成為此範疇的一部分。憲法是基本法制定的依據，是高於所有全國性法律的根本大法，說香港特區應遵守憲法也無可辯駁。除此之外，除非由全國人大納入基本法附件三，否則其他全國性法律都不適用於香港。
中國的全國性法律體系確實非常完備，覆蓋範圍極廣，如果國安法以至基本法實施中有任何疑義，都毫無疑問能在全國性法律體系中找到相關規定。如以這個方法找尋港區國安法以至基本法的立法原意的話，連釋法的麻煩都可徹底免除。但那樣一來，國安法、基本法與其他全國性法律的界線在哪裏？
國安委須經得起社會法律檢驗
根據港區國安法第14條規定，香港國安委承擔香港特區維護國家安全的法定職責，有權對是否涉及國家安全問題作出判斷和決定，工作信息不予公開，有關決定不受司法覆核，具有可執行的法律效力。有多大的權就有多大的責。雖然國安委工作信息不予公開，但其決定必須經得起法律、社會及歷史的檢驗，而且須嚴守一國兩制分際，所以其判斷和決定的依據必須十分嚴謹。
去年底人大常委會表決通過關於港區國安法的解釋後，新華社記者當天專訪全國人大常委會法工委負責人，後者表示：「在十三屆全國人大常委會第38次會議審議國務院有關議案時有意見明確提出，適應實施香港國安法和維護國家安全的新形勢新要求，香港特別行政區應當及時修改完善本地相關法律，包括《法律執業者條例》等，充分運用本地法律解決香港國安法實施中遇到的有關法律問題。這一意見是有道理的，應當引起有關方面足夠重視。」很明顯，此意見重點在於，要充分運用本地法律解決國安法實施中的法律問題；至於所謂有關方面，首當香港國安委。
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文章原刊於《明報》
