馬雪：美國減少對華供應鏈依賴的路徑與困境
2010年代中期起，美國開始關注某些關鍵領域的對華戰略依賴，將中國視為其國家安全的首要威脅，同時美國國內技術民族主義思想盛行，美國政府將科技視為全球競爭工具，要遏制中國發展速度。這兩種趨勢相結合，形成「對華脫鈎」政策。該政策在美國總統奧巴馬第二任期內成型，在特朗普政府時期得到提升和實施，拜登政府則將美國「供應鏈彈性」視作國家安全問題，從「全面脫鈎」轉向「更精準剝離」，且促成美國與盟友間重置供應鏈的共識，欲重塑受美國全面支配的供應鏈。
美國減少對華供應鏈依賴的實施路徑有限制中國、強化自身和聯合盟友三類。第一，為在短期內挫敗和遏制中國威脅，美國通過立法和機制，限制中國獲得其戰略產業相關的技術和知識產權；對所謂「不平等貿易行為」的中國企業增加關稅等貿易措施，推動中國製造成本上升，遏制中國產業升級；在國家層面漸進立法，降低對華進口依賴，尤其是摒棄削弱自身戰略產業自主的依賴項目。第二，加強自身競爭力和領導力，為對國家安全至關重要的政治敏感行業提供最高程度的保護。美國採取國家經濟戰略確保戰略產業物資安全充足，制定國家基礎設施戰略；為研發提供資金支持，以維持和恢復對戰略產業的技術領導地位；通過實施直接補貼、稅收減免、進出口配額、制定有利於美國企業標準等方式，激勵本土供需雙方加強協調與配合。第三，推動構建「友邦導向」的「可信賴」供應網絡。拜登政府注重尋求「夥伴支持」，除與盟友及夥伴國家建立「可信供應鏈」、共同協調技術規範和標準外，還與「志同道合的夥伴」建立關鍵原材料聯合庫存和聯合採購，為適宜長期儲存的原材料建立戰略儲備；構建盟友間新自由貿易和投資協定，向印度、印尼和越南等印太地區夥伴擴展合作關係，與利益相似的多邊機制建立聯繫，以豐富供應鏈、弱化中國全球工業中心地位。
美國減少對華供應鏈依賴的戰略意圖明顯，策略性質逐漸明晰，政策設計循序漸進。從戰略意圖上看，美國減少對華供應鏈依賴是要推動形成受其支配的供應鏈。美國實際上要重塑供應鏈的供需兩端。一方面，美國調整「對華有戰略依賴」的供應鏈，增加供應鏈每個環節賣家數量，從而削弱支配性賣方中國的市場勢力。在涉及這些產品的供應鏈調整中，美國主要採取「友岸外包」（將貿易和直接投資限制在政治盟友的範圍內）和「近岸外包」（將業務外包給地理、時區、語言相近的鄰國或鄰近地區），與中國現有產品競逐。另一方面，美國調整所謂「戰略產業」的供應鏈，是要遏制中國創新趕超，以維持重大技術的經濟紅利，以及由此造就的軍事與國家安全優勢。
從策略性質上看，美國要將供應鏈調整至對華全面拒斥和全面接觸的折中區間。拜登執政後，有意淡化「脫鈎論」，轉而強調「供應鏈彈性」。美國貿易代表戴琪明確表示，美中兩國需要實現「再掛鈎」和「持久共存」。這正是吸納了美國國內「限制派」和「合作派」兩個陣營之間激烈辯論的雙方觀點，謹慎選擇「中間道路」的體現。為此在供應鏈中技術含量較低、商品化程度較高、偏重成本導向性的領域並不尋求對華切斷聯繫，而在技術水平更高、易生網絡安全等風險領域轉向「可信供應商」。
從政策設計看，美國採取漸進式調整。目標調整上，美國從追求產業迴流美國轉向友岸外包和近岸外包，從維護供應鏈絕對安全轉向尋求相對安全。推動建立供應鏈聯盟加速承接低端製造業轉移，以替代全球供應鏈中的「中國製造」。時間調整上，美國放棄速戰速決的想法，通過長期規劃適應供需，不斷評估變動的成本、可用性及穩定性，確保多元化方案下的美國長期收益。路徑調整上，從限制中國轉向更注重強化自身。通過技術投資和激勵、敦實人才儲備和基礎設施建設，以實現供應鏈絕對安全的長期目標。與此同時，美國仍配合採用限制中國路徑，從而為美國獲得供應鏈優勢爭取時間。
美國的政策仍面臨諸多困境，限制其實施的範圍、程度和可持續性。
困境一：美國減少對華供應鏈依賴實難平衡彈性與效率。隨着美國潛在增長率的降低，美國的經濟規模將比應有的規模更小、活力更弱，僅憑藉美國自身需求越來越難拉動供應鏈的重塑。當需求相對縮小且專業時，對供給端來說需求變得高度不確定，政府對製造的支持和承諾就不太可能促成企業進行商業上的可行創新嘗試。在世界經濟疲軟情況下，私營企業更為注重可提高效率和生產力的短期解決方案，最大限度地減少代價高昂的彈性和冗餘，這使得美國調整供應鏈政策實施效果不及預期。此外，中國已是各類產品的最終消費市場，若外國企業將供應鏈轉移出中國後，商品重新出口至中國，成本將直線上升。在很多外國企業看來，轉移在華供應鏈至他國需付出極大成本，既不安全又不合算。
困境二：美國對華技術管控面臨信息困境和控制難題。全球新興技術變革正值風口，未來發展難以預估，要確定值得政府控制的關鍵前沿領域範圍並不容易。美國政府也曾努力預測過未來創新熱點，並圍繞模糊技術領域劃定可管理的界限，但事後看來，許多指定為關鍵的項目並非關鍵，而一些被排除在清單之外的技術最終產生了巨大的經濟影響。與此同時，美國漸進式調整，使資源仍可通過「第三國」以「繞道」甚至「轉移」的方式繼續向中國聚集，讓中國可對供應鏈進行調整和自我修復。這意味着美國單邊控制往往無效，技術輸華路徑難以切斷，還會導致自我強加的競爭劣勢和與國際夥伴的摩擦。
困境三：美國加強自身競爭力的政策在國內落地難避免偏差。一方面，美國相關政策部分基於疫情衝擊下生物製藥和原料、新能源汽車電池、關鍵礦物和半導體等供應鏈斷裂的因素，而在生產過程中企業或根據稀缺性選擇退出或減少對稀缺材料和半成品的依賴，致使政府投入出現偏差。另一方面，美國利益集團會為公共資源分配和流向而進行激烈遊說，導致政府決策標準改變，最終對議員政治有利的項目將優先於消費者福利最大化的項目，社會最終獲得的收益難言樂觀。
困境四：美國政策效果既得益於也受制於盟友。美國盟友需要承擔中美競爭的風險和成本，因而會認真思考和應對在全球舞台上的角色進一步邊緣化的局面。目前看，美國大多數盟友是通過多元化的資源配置和策略組合，以維持聯盟內部的權力平衡，避免單一戰略的弊端和風險。事實上，當前大多數美國盟友遠未準備好減少與中國的經濟相互依賴。此外，鑒於對外經濟政策的制定面臨越來越多變的政治環境，美國可能難以就其對聯盟成員的政策做出可信的承諾。
儘管美國政策受到上述制約，也應關注到其相關政策已呈現長期化、不可逆傾向。全球貿易增速驟減和全球供應鏈參與率的回調已成趨勢。而美國為重塑以美國為中心的全球供應鏈而締結經濟聯盟，可能改變地緣政治版圖。
美國政策對華產生了顯而易見的外部壓力，但絕不應忽視中國自身的靈活性和競爭力。一方面，中國市場資源的巨大優勢和製造業產業集聚的深厚基礎，讓供應鏈在實際構建中必須考慮地理臨近性，這決定了中國作為亞洲經濟體核心地位難以被破壞。另一方面，中國以龐大的消費市場推動創新快速商業化，高技術領域形成的優勢能有效溢出到其他領域，進而獲得更大收益反哺高科技行業，讓中國依然具備迭代式趕超與差異化競爭的可能性。因此，美國減少對華供應鏈依賴可能會在短期內限制中國的經濟選擇，但長遠來看，中國的經濟戰略崛起美國無法阻擋。
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文章原刊於《中美聚焦》
