鍾民杰：讓組屋奇蹟於香港再現？
對大批基層和「窮中產」來講，經濟高度發達的香港絕非他們心中嚮往的天堂，而是令人受盡折磨的煉獄。房屋升至「顛價」，樓價收入比率上升至今年第二季的18.2，顯著高於1997年的峰值；與此同時，私人住宅的租金也難以負擔，近年屢創新高，幾乎到達了貧無立錐之地的地步。一眾無殼蝸牛或許可以考慮輪候公共出租房屋，惟首次獲編配單位的平均輪候時間已突破五年，遠水救不了近火。故此，愈來愈多市民為了解決當下的居住需要，寄居於空間極度狹窄的劏房。
當中不少環境非常惡劣，不適宜人類居住。或廚廁合一，租客要冒著食材受厠所細菌污染的風險解決三餐；或上床下廁，住戶要忍受蝸居裡濃烈的酸臭味方能入睡。眼看劏房戶的苦況，任何有血有肉的人都會感到哀痛和憤怒，並渴望求變。
很自然，部分人士將香港的房屋政策判定為完全失敗，並主張以新加坡為師。的確，新加坡在過去數十年提供平價組屋、鼓勵自置居所的政策取得了舉世矚目的成就。獅城由上世紀40年代英國房屋委員會報告所稱之「世界上最糟糕的貧民窟」，變成了一個號稱「居者有其屋」的社會，高達九成的當地居民擁有自己的住宅，居住環境亦得到顯著改善。有見及此，現屆香港政府推行「以置業為主導」的房屋政策，行政長官林鄭月娥女士亦毫不諱言其後推出的房屋新政「某程度上是走新加坡模式」。
問題是，香港輸了，是否就代表新加坡的房屋政策無懈可擊？本地社會把組屋制度奉為圭臬，簡直就如《莊子‧天地》所言，「識其一，不知其二」。事實上，組屋制度已面臨愈來愈多的挑戰。倘若香港不假思索全盤照搬，難免重覆別人的錯誤，讓市民再受幾十年的折騰。
「自置居所的社會」竟有怨氣
新加坡的人均國內生產總值在世界上名列前茅，而且絕大部分公民都住在面積可與香港豪宅媲美的組屋之中，但星州民眾卻不為此感到滿足。2012年，美國知名調查機構蓋洛普公司發表的研究報告顯示，新加坡人的快樂指數竟然遠遠落後於位處中游的香港，在全球148個國家和地區中最低！這種不快顯然不是偶然出現的情緒波動。根據新加坡國立大學商學院的一項調查，生活富足的獅城人民在過去十多年裡愈發憂鬱，其快樂指數「跌跌不休」。
民間日積月累的怨氣最後形成了一場政治海嘯，一度使執政黨長期以來無可挑戰的地位受到史無前例的衝擊。在新加坡第16屆國會選舉中，人民行動黨的得票率跌至立國以來最低，讓向來處於劣勢的反對黨拿下了創紀錄的六個議席，並一舉擊敗那些被認為毋須擔心選票的政治人物，首次在一個「集選區」打開了勝利之門。
新加坡人之所以不悅，其中一個主要原因在於樓市失控，令他們陷入「上車難」的困境。自2009年起，當地樓價拾級而上，到2013年見頂的時候，累計升幅已超過六成，跑贏了同期的居民收入增長。即使後來實施的一系列樓市冷卻措施漸見成效，預購組屋的價格升幅依然要比收入增長高出15%。樓價由此成為了推動新加坡人移民的主要力量。一項由媒體研究機構在當地進行的調查顯示，超過一半受訪者欲遠走他方，而讓最多人萌生去意的兩個原因正是「不該耗盡一生付房貸」以及「公營房屋的價格太離譜」。
香港市民或許會對上述的現象感到大惑不解，因為在他們的印象中，極具魄力的新加坡政府歲歲都在大量興建組屋，並以相宜價格向公民出售，照理不該出現有人買不起房子的情況。然而，這是一個相當美麗的誤會。雖然新加坡政府牢牢掌握著組屋的訂價權，但這絕不表示組屋的售價不動如山。很少人注意到，近年的組屋訂價機制曾作若干重大修改，在設計上已經與半世紀前大相逕庭，以致公開市場的起伏可以輕易傳導至公營房屋之上。譬如說，在上世紀90年代初，包含在組屋售價之內的地價開始與市場掛鈎；而由2007年起，一手組屋的訂價更以二手樓價作為參考。故不難想像，一旦新加坡樓市變得十分熾熱，組屋的售價也難免會水漲船高。
穩定抑或撕裂社會？
想當初，新加坡政府向公民提供廉價房屋之主要目的，乃提升社會的凝聚力。就算組屋真的如設想般，擁有增強公民歸屬感的神奇功效，也得先讓人置業才起作用。因此，新加坡政府一再強調，建造負擔得起的公共房屋依然是該國房屋政策的宗旨，繼而不遺餘力調控樓市，試圖扭轉樓市節節攀升的勢頭。經過一番努力，組屋轉售價格終於出現了下跌的徵兆。即便如此，價格仍然在2011年的高位上徘徊，始終沒有返回以往親民的水平。
其實，新加坡政府不太可能容許組屋的價格大幅下挫，否則就會與「買房養老」的政策目標產生衝突。組屋早已不再純粹是一間供人棲身的居所，而是綜合性社會保障體系的重要組成部分，作為退休人士的收入來源。為此，當地政府建立起轉售市場，令組屋變成一件可以買賣的商品。毋庸贅言，要令公民通過組屋獲得足夠的「退休金」安享晚年，就必須令組屋升值，而且上升的速度不得落後於薪金漲幅。
近年大量引入的新移民，剛好構成了一股助推組屋價格上升的動力。一般來說，新加入新加坡國籍的移民會獲發「永久居民」的身分，而根據規定，只有當地公民才有資格購買一手組屋。換言之，轉售市場乃「永久居民」購買租屋的唯一合法途徑。源源不絕地湧入星洲的新移民持續擴大二手組屋需求，價格升勢當然日趨迅猛。組屋業主固然財富暴漲，政府也得以推卸為老齡人口提供保障的責任，但這一切「成就」是以扼殺下一代的置業機會為代價，背離了房屋政策的基本目標──確保世世代代國人負擔得起優質住屋。正所謂「順得哥情失嫂意」，究竟是要優先照顧組屋業主還是扶助年輕人「上車」，新加坡政府莫衷一是，只能暫時像走鋼線一樣，維持著一種非常脆弱而且危險的平衡。
儘管購買組屋的擔子仍然比在香港置業輕得多，樓價收入比停留於個位數字，但一個不容爭辯的事實是：年輕一輩的房貸供款年期與日俱增。利益受損者勃然大怒興師問罪，新移民頓成代罪羔羊。結果十分諷刺，原本用作穩定社會的組屋，變成了族群分化、矛盾激化的禍源。
假使新移民人數停止增長，新加坡也未必就此回復和諧。令新加坡政府意想不到的是，當組屋被定位為一種幫助公民套現獲利的工具後，在樓價只升不跌的預期下，非但不能確保人們安分守己，反而有機會誘使公民做出一些破壞社會公平的行為。按規矩，一個家庭住戶同一時間只可持有一間組屋；此外，單身人士的年齡超過35歲時，會被賦予購買組屋的資格。於是，當地一些夫婦便會擇機假離婚，把成家時購入的組屋交由其中一人保管，再由一人買入另一間組屋，或期盼加倍享受物業升值的好處，或希望騰出原有單位作出租用途，額外賺取可觀的租金收入。整個過程根本沒有情感因素可言，各人只顧以投資或投機的手段謀一己之私，不惜擠佔珍貴的房屋資源，損害他人置業的權利，相互殘食。
「資產」增值的幻覺
差價的誘惑實在無可抗拒，新加坡內外之民眾莫不對組屋趨之若鶩。很少人仍能保持清醒，細心想想自己添置一間升多跌少的組屋，是否真的穩賺不賠，從此安枕無憂。買樓總是離不開巨額房貸，人們需要穩定的收入來還本付息，故置業人士在對沖樓價上升風險的時候，也為自己製造出個人財務風險。尤其是房貸供款年期不斷增長，買家面臨的不確定性有增無減。一旦在清償所有款項之前因就業情況變化而失去供款能力，生活便很容易陷入絕境。
縱使新加坡政府會協助那些有財務困難的人士作組屋調整，但如果要他們換一套較小面積的組屋，等同削減了他們日後的「退休金」。所以，他們當中有些會放棄尋求政府協助，寧願用自己的方法保住那塊重要的「資產」。據傳媒報道，有單身女子在2008年環球金融危機中周轉不靈，被迫把原本自用的組屋租出，有屋住不得。她遷出後寄居於設備和服務齊全的樟宜機場，依靠每月一千多新加坡元維持生活所需，這種日子竟長達八年之久！無論組屋升值能否為她帶來好處，可以肯定的是她往後的日子都會過上資產豐裕但現金拮据的生活。
哪怕無驚無險完成了房貸供款，新加坡人後來驚覺，自己原來把一生的血汗錢投資於一個不斷貶值的「資產」。新加坡政府認為該國土地有限，為了確保日後可以為子孫建造新組屋，特意將屋契年限訂為99年，到期後業主必須把單位還予建屋發展局，地皮則交由政府重新發展。換句話說，新加坡沒有真正意義上的「居者有其屋」。所謂的買組屋，不過是購入了一個為期99年的租賃權，而非一件可以代代相傳的資產。雖然兩代人的居住需要基本上可以得到滿足，但這也意味著組屋愈近屋契到期之日，其內在價值就會愈來愈低，最終歸零。政府長期把組屋描繪成家庭積蓄的最佳增值投資，與現實不符。
除了貶值預期外，新加坡政府對房屋貸款作出的規定也限制了高齡組屋的需求。當組屋的剩餘屋契不足30年，買家就不准動用公積金來購買有關單位；當剩餘屋契不足20年，建屋發展局甚至停止為買家提供房屋貸款。高齡組屋轉售能力相對低下，限制了價格上升的空間。無錯，組屋業主可以通過「屋契回購計劃」把賣回建屋發展局，惟有關組屋的屋契必須至少仍剩20年。一言以蔽之，買樓要早，賣樓也要趁早。
或者有人會反駁說，近年一些屋契較短的組屋在轉售市場上也賣得好價錢，不愁出路。但這種觀點忽略了背後的投機思維。買家頻頻出高價購入價值較低的高齡組屋，目的是賭這些單位有朝一日會被納入賠償相對優厚的「選擇性整體重建計劃」。可是，因為國家財力的限制，被選中的組屋只屬少數；新加坡總理還指出，有整體重建潛力的組屋基本上都已入選。說到底，高齡組屋的價值隨年月逝去而趨向下降。
在奇蹟中反思
剩餘屋契較短但售價較低的組屋，不正好為新加坡人提供更多元化的住屋選項嗎？沒有人能夠否認這個事實，但請別忘記，這些價格較低的高齡組屋所具備的儲值功能也較差。相對貧窮的居民當然可以將之買下，以滿足當下的居住需要，但有關物業難以幫助他們像高薪階層一樣，建立起豐厚的「資產」，為退休做好充足準備，「買房養老」的哲學在似乎難以適用於收入較低的人士身上。
新加坡的學者注意到，假如窮人購買了一間高齡組屋，然後在入住了一段相對較短的時間後歸還給建屋發展局，幾乎跟租用房屋沒有太大的分別。當然，比起購買高齡組屋的業主，入住公共出租房屋的租客擁有更大的移動能力，因為他們可以根據自身需要遷離，毋須苦等市場上的買家為自己解套；再者，這些租客可以免受物業套牢，擁有更大的可支配收入，去做其他更有經濟價值的事情。
於是，新加坡最近出現了一種聲音，呼籲當地政府擴大公營租住房屋的規模，優先為低下階層提供質素合理的棲身之所，消除國民為了獲取房屋「擁有權」而承受的風險。在租金水平方面，可以向低收入家庭收取津貼租金，而在租住房屋供應充足的情況下，亦容許其他家庭以市場水平的租金租住；在租用時限方面，可以向租戶提供年期較長的租用權，給予他們一份安全感。上述幾個建議不僅獲得當地學者的肯定，甚至得到部分地產界人士的支持。後者甚至認為，公營租住房屋可以減少年輕人的房貸壓力，保持著一份敢於冒險和開創事業的精神。
房屋全盤私有化，物業最後必然徹底淪為所有人的投機工具，可謂死路一條，故新加坡實行了有限制的「置業」主導房屋政策。但在幾十年過後，新加坡也不得不考慮向租屋發展。由此可見，香港過往的公共房屋政策以租為主，方向正確。香港退化成劏房煉獄，錯不在政府大量興建廉租屋和居屋，而是錯在後來的官員沒有貫徹始終，竟倒過來鼓勵置業，甚至無所不用其極，走公營房屋私有化的邪路。最後落得一個全民聲討、大權旁落的下場，何苦？
神策研究院政策實驗室總監 鍾民杰
