田飛龍：聯合聲明不是外國干預基礎

港澳回歸是中國和平統一與民族復興的重大事件，是「一國兩制」由戰略構想轉化為具體政策體系和法律制度的重大事件。港澳和平回歸，有賴於中英及中葡在1980年代的雙邊談判及簽署關於回歸事務的聯合聲明。中葡聯合聲明很少引起爭議，葡萄牙政府高度尊重回歸事實和憲制新秩序，高度尊重中國對澳門的主權與管治權，規範遵守國際關係與國際法基本準則。英國就沒那麼省心了，干預主義行為不絕如縷。聯合聲明採取了國際條約的形式，並在聯合國備案登記。英國以此為據主張對條約實施的監督權，並堅持發佈「香港半年報告」，堅持支持和鼓動香港反對派的多種政治對抗運動，對中國香港事務進行非法干預。甚至美國副總統彭斯也以聯合聲明為據對香港問題說三道四。

英美對香港的干預，不是依據國際法與國際關係準則行事，不尊重中國主權及香港回歸後的憲制秩序。每一次香港問題發酵，英美都拿聯合聲明說事，似乎香港還未回歸。前不久英國新外相更是直接電話聯繫香港特首，形同對「港督」訓話，嚴重違背外交禮儀、規格與規範。國內有些民眾甚至很著名的知識分子對此也一知半解，根據「條約形式效力」臆想猜測，甚至有意誤導，造成一種「英國仍有監督權」的錯誤法律認知和輿論影響。    

聯合聲明不是外國干預的合法性基礎，但有關的國際法理以及聯合聲明的確切法律性質與效力機制並未充分澄清。中國外交部條法司司長徐宏先生在2017年7月8日出席香港「亞洲的共同未來」國際法研討會期間的媒體訪談內容對此問題頗具解釋力。中國駐英大使劉曉明先生在香港反修例運動期間對媒體的公開發言亦有進一步澄清的意義。但有關爭議仍在繼續，國內法學界有必要進一步從法理與法律解釋上提供正確理解、論辯和澄清，以確認和鞏固「一國兩制」憲制共識，排除外國勢力干預，保障香港繁榮穩定與高度自治。

從聯合聲明的原意、歷史與規範內涵來看，筆者以為對聯合聲明的理解與共識可從以下六個方面切入：

第一，聯合聲明中與「一國兩制」直接相關的是第三條（十二點聲明），屬於中國政府的「單方面聲明」，在憲法上屬於主權決斷之宣示，而不是建構「雙方法權」的條約承諾。中國從未承認英國對香港具有任何合法的權利，從1842年就不存在，1984年不可能創設，1997年之後更是無影無蹤。中英談判中，英方主張的「三個條約有效論」為中國所完全否定，談判建立在英方完全承認中方對香港主權與治權的基礎之上。談判從未討論英國權利基礎、權利屬性與權利連續性，而是以香港回歸具體事務為主要內容。英方根據中方對港「一國兩制」方針展開關於香港交接的技術性探討，中方在談判及有關制度安排中照顧英方實際享有的利益。香港基本法序言中載明，中國對港政策方針已由中國政府在聯合聲明中闡明，這進一步確認了有關「一國兩制」具體政策屬於「單方面聲明」的主權決斷屬性。

第二，聯合聲明借用了條約形式處理香港回歸具體事務，屬於交接性協議，只完成階段性任務（1984—1997的回歸交接），沒有關於回歸後的實體約定及程序機制。英國在1997之後對香港的「三無」（無主權、無治權、無監督權）地位已經為中央政府、特區政府及國際社會共同認知及遵守，英國的非法干預缺乏任何國際法基礎和國際社會共識條件。

第三，聯合聲明對英方而言有點「不平等條約」的意涵，是對英方通過「三個不平等條約」竊取香港行為的正當批判和矯正，以完全恢復行使中國對香港的完整主權。在聲明條文中，英方承擔純粹的交還義務以及回歸過渡期的秩序維持責任，但不產生及不享有可依賴的任何主權與治權。如果英方拒絕按照聲明條文交還香港，或拒絕承擔過渡期秩序維持責任，造成香港難以回歸或香港動亂，中國具有正當權利另起爐灶，直接行使對港主權與管治權。回歸過渡期中方的外交鬥爭與基本法的制定，在構築1997之後香港憲制秩序的同時，也是在監督英方遵守和履行聲明所確定的具體義務。末代港督彭定康的施政存在偏離聯合聲明義務的取向，造成香港回歸的障礙，破壞「一國兩制」與基本法的全面準確實施，中方進行了嚴正鬥爭，採取了包括設立「臨時立法會」、阻斷「直通車方案」以及審查處理包括《香港人權法案條例》在內的「法律適應化」相關法律，確保平穩過渡。英國背信棄義埋下的「回歸釘子」至今未能完全消除，成為香港回歸後政治對抗與社運激進化的重要根源。

第四，英國持續干預是其帝國主義與殖民主義殘餘思維及行為習慣的延續，但聯合聲明非常不適合作為干預的合法性基礎。若要實施有內容、有意義的干預，必須強迫中國再簽署一份載有明確干預性內容並建構干預性權利的不平等條約，但這是當代中國主權實力、英國國家能力及當代國際法原則不可能允許做到的。

第五，香港回歸以來反覆出現「一個聯合聲明，各自表述」的怪象，是英國扭曲理解國際法理、實施持續性干預造成的惡劣後果。英方側重條約形式效力而主張監督權，但找不到具體條文依據以及任何可依賴的監督程序機制，而中方側重條約實質基礎、決斷內涵及法權單方性，維持對英方殖民非法性的原則批判以及對聯合聲明以「回歸交接」為中心的原旨解釋方法，以基本法完全吸收和保障聯合聲明中中方「單方面聲明」的法律化和制度化，牢牢掌握主動權。這使得圍繞聯合聲明的爭論已失去「現實意義」，成為純粹的口水仗，最終將不了了之。

第六，英國是國際法與國際談判高手，是現代國際法體系的奠基者之一，為何聰明一世，糊塗一時，不在聯合聲明中載明回歸之後的監督權與監督程序呢？理由只能是，大英帝國在決定性衰落之際簽署了一份少見的「不平等條約」，以實用主義方式處理香港問題，要點「面子」（條約形式）及具體利益（在港遺產），絕無真正的「里子」（沒有獲得任何管治權），帝國體面撤退。如果不簽協議，鄧小平已強硬指出中方將「單方面」宣布對港政策，這是英國難以接受的，面子實在掛不住。簽了，中方的「單方面聲明」就體現在形式平等的條約之中了。但英國將「干預」當做「權利」進行反向監督，完全是不尊重歷史、原意及聲明規範性的非法干預行為。  

總之，「一國兩制」是中國的和平善意，也是治理智慧。聯合聲明主要用來給英國「體面」退場和中國「正當」入場，是中國決斷和建構香港新憲制秩序的政策先聲，但不是外國干預的法理依據。英國在「帝國黃昏」之際歸還香港，在當代的「帝國黑暗」時刻依然留戀干預主義，實在是不智之舉，不知今夕何年何月。曾有記者追問英國前任外相亨特如何在香港問題上「干預和制裁中國」時？這位作為「中國洋女婿」的前外相啞然失語，理虧又無力，徒增笑料，政治投機失敗，最終無緣首相大位。

聯合聲明是一份有效、重要且具有歷史裡程碑意義的國際法律文件，但它絕不為任何外國勢力建構任何超越1997年時間框架的管治權和監督權。香港基本法不僅完全吸收了聯合聲明中的中方單方面聲明，而且基於中國主權意志而增加了普選條款，提升了香港民主權利。談論香港問題，似乎應該多談些基本法，少談些聯合聲明，多側重從中國關於「一國兩制」的政策文件、鄧小平原典論述、新時代涉港文件中尋求理解香港憲制秩序的原意和規範性，而不是從聯合聲明的條約形式效力及英美的干預主義法理中尋求錯誤扭曲的理解與暗示。「兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山」，英美干預違背歷史和法理，拖累「一國兩制」與香港基本法秩序全面準確實施，阻礙香港融入國家發展與治理大局，是法學界及國人應當清晰認知和共同反對的。   

 

（作者是北京航空航天大學高研院/法學院副教授，全國港澳研究會理事，法學博士）