陳景祥：制裁高官……

美國國會審議《香港人權與民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act），將成為香港修例風波的下一個焦點，法案如果通過，香港官員、企業或個別名人有可能成為華府制裁的目標；美國政府亦會緊密觀察香港情况，並會把2020 年設為香港普選的「死線」。

一場因本地修例而起的風波，竟會蔓延成為國際事件，如今更被美國政客「擺上枱」，香港隨時成為「被制裁」地區；對向來「親西方」、認同英美價值觀的香港來說，如今的困境真令人難以置信。

香港沒外交權，無力招架國際制裁醞釀修訂《逃犯條例》期間，歐美多國都提出強烈質疑，但行政長官視若無睹，一概視之為「廢話」，她也許沒有意識到，特區政府由於沒有外交權，一旦遇上國際制裁，特區政府根本無力招架！

《香港人權與民主法案》在2014年雨傘運動期間， 由美國CECC（Congressional-Executive Commissionon China）提出，但之後隨着傘運和佔中退潮，法案的立法進展緩慢，幾乎已被遺忘，其得以「重生」，全靠反修例風波所賜！至今為止，法案已是第四個版本。

法案最厲害之處，是賦予美國總統可以把「侵害」香港人權與民主自治者列入黑名單，禁止入境及凍結他們在美國的資產。此外，法案也要求美國國務卿每年向國會提交報告，審視特區政府是否按照《中英聯合聲明》、《基本法》及聯合國人權公約保障香港的自治、人權和民主。

法案亦規定，香港必須證實得到足夠自治權，才可以延續《香港政策法》，令香港可獲得與大陸不同的待遇。美國國會議員可以用法案為基礎，推動修改《香港政策法》。

法案通過之後，對香港的殺傷力有多大？美國用本國法律制裁甚至「生擒」外國政府高官的例子多不勝數，最廣為人知的是1989年12月入侵巴拿馬，以販毒罪名緝捕該國強人諾列加（General Noriega）。為了「依法辦事」，美國在2015 年制定了一條新法例：The Global Magnitsky HumanRights Accountability Act（Magnitsky是俄羅斯律師，因揭發貪腐而入獄，病死獄中），專門用以制裁違反人權及在美國國外有貪腐行為的人，該法例賦予美國政府對受制裁者可以實施例如禁止入境、凍結財產等。現在草擬的《香港人權與民主法案》，其內容應與此法大同小異。

美制裁針對官員 實際操作彈性大

美國近期制裁外國政要最大規模的一宗，是針對俄羅斯政府和商界。美國財政部在去年1月發表一份俄羅斯高層政治人物和「經濟寡頭」（Oligarchs） 名單， 合共210 人， 名單包括總理梅德韋傑夫、外長拉夫羅夫等幾乎所有俄國高官共114人，以及96名財產逾10億美元的「寡頭」，包括俄羅斯石油公司總裁、俄國天然氣工業公司總裁等。但114名受制裁高官之中，並不包括總統普京。

這種直接針對政治人物的制裁手法相當駭人，然而事實卻是，美國財政部在公布名單的聲明中稱，該份僅屬「制裁名單」，上榜者不會受進一步制裁。《華盛頓郵報》的文章分析，特朗普政府公布這份名單是藉此向俄羅斯總統普京施壓，並非意味上榜者就會受到制裁。

至於列入受制裁的公司名單，美國財政部指是基於公開資訊編製而成，也看不出什麼章法；俄羅斯國營大企業多屬寡頭，大部分都上榜，但到去年底美國方面已表示正考慮把它們移出名單，因為這些寡頭企業都答應會重組（可參考彭博社：A Review of U.S.Economic Sanctions in 2018）。

由此可見，美國制訂《香港人權與民主法案》雖然聲稱會針對特區官員，看似煞有介事，但「實際操作」上有很大彈性，一切都視乎政治氣候而定。而且，美國要針對的政治人物多屬敵對國的官員，香港只是一個特區，沒有國防和外交權力，針對特區政府高官起不了什麼作用，未來如果真有一份制裁名單，相信也是擺姿態、打心理戰而已，沒有太大實質影響。

美國搞香港，主要是針對大陸；對美國來說，香港最重要的「資產」有二：一是國際化，二是金融市場，都對大陸非常重要。

國際化方面，香港正節節後退，「最安全城市」一項，在今年8月公布的《經濟學人智庫》2019全球城市安全指數中，香港已由第9位跌至20位。這些「指數」或許較虛，評級機構惠譽把香港由AA+ 降一級至AA，展望「負面」，影響就實質得多，包括企業借貸成本會因而上升。惠譽在評級報告還表示，近期社會事件「對政府管治系統和法治造成長遠傷害」，更預警有可能進一步調低香港評級。

彭博社最近就訪問了一些外商，透露香港的抗議活動令他們考慮撤出香港（Hong Kong Expats Eye Exit as Protests Threaten ‘World City’）。如果美國決定制裁香港（包括針對高官），對香港的國際形象將會造成更大打擊，屆時香港地位就恍如第三世界或獨裁國家！

真正要命的是金融制裁

至於金融業，美國可以動用的招數更多，其中最「直接」及「致命」的，是指控金融機構參與不法活動，美國政府可以名正言順制裁。今年6月美國裁定3家中國的銀行替北韓「洗錢」，涉資1億美元，這3家銀行可能面臨風險，失去取得美元的管道，無法進行國際金融交易。此種懲罰殺傷力極大，被視為是「金融死刑」，可能會摧毁銀行的業務。

美國能有這種「武器」，皆因金融市場仍是由美元霸權主導，美國用這種手法制裁對手，簡單直接，而且對手幾乎是無法反擊！

對香港來說，美國要制裁港官好像是大事，其實作用不大，真正要命的，其實是金融制裁，這方面香港完全被動，北京也幫不上太大忙。這才是香港將會面對的最大風險。

 

文章原刊於《明報》。

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