宋小莊：香港緊急狀態的法律結構
香港高院上訴庭審理「禁止蒙面規例案」的上訴，該案其中一個核心是行政長官會同行政會議以《緊急情況規例條例》（緊急法）第2（1）條的「危害公安」為由制定的《禁止蒙面規例》（禁蒙面法）可否被認為違憲，無效作廢。本文旨在闡明原訟庭的違憲審查，改變或破壞了該法律結構。這是兩審的審理尚未顧及的問題。
地方級國家級各有兩個程序
根據香港《基本法》和香港法律的規定，「一國兩制」下香港處理緊急事態分為兩類：一類是國家級的，另一類是地方級的。兩者可能有交叉，但可以截然分開。該兩類各有兩個程序，共有4個程序：
（1）《公安條例》的授權（「禁止公眾聚集的權力」和「宵禁令」）
公安條例第17E條第1款規定「行政長官會同行政會議如信納基於香港或香港境內任何地方出現特殊情況，為防止嚴重擾亂公安，有需要禁止在香港或香港境內任何地方舉行公眾聚集，可禁止在指明的一段不超過3個月的期間，在香港或香港境內任何地方舉行所有或任何類別的公眾聚集」。公安條例第31條第1款規定「行政長官如信納為了公共秩序而有需要，可借命令（以下提述為宵禁令）指示每位人士，或指示宵禁令所指明的任何類別人士中的每位人士，除非根據並按照警務處處長根據第（2）款所發出的許可證，否則須在宵禁令所指明的地區及時間留在戶內」。這是禁止聚集和對特別人士的禁足令，也屬「危害公安」的應急措施。對此，行政長官也可制定涉及「危害公安」的有關規例，判決卻把這方面的授權廢除了。
（2）緊急法的授權（制定緊急情況規例程序）
緊急法第2（1）條規定「在行政長官會同行政會議認為屬緊急情況或危害公安的情況時，行政長官會同行政會議可訂立任何他認為合乎公眾利益的規例」。「危害公安」的情況已在公安條例中列出，行政長官會同行政會議制定相應的規例也有必要。不論是緊急情況還是危害公安，在該條例規定的14種規例範圍內，行政長官會同行政會議可以根據實際情況靈活制定運用。上述規例，大部分也適用於香港「反送中」演變的暴動。由於香港出現地方性「危害公安」，行政長官制定緊急規例的法律地位不能低於條例，可以部分或全部凍結香港人權權利和自由，包括禁止使用面罩。對此地方性的臨時性措施，進行司法覆核是不必要的。由於與「緊急情況」同一量級的「危害公安」的規例被取消，「緊急情況」就會與「緊急狀態」相混淆。
（3）基本法第14條第3款的授權（「請求駐軍協助程序」）
不論上述規例是否有效，基本法第14條第3款規定，特區政府都可以向中央政府請求駐軍協助維持治安。《駐軍法》也有類似的、更詳細規定。在該階段，特區政府尚未完全癱瘓，如「反送中」暴動已經常態化、游擊化、暴力化，香港應當設置駐軍武裝警察和香港警察的「雙警指揮中心」，利用衛星和無人機偵察，加上實地偵察，將暴情迅速報告該指揮中心進行調度、指揮。駐軍執行任務的武裝警察可以在夜間返回駐地，有需要時隨時出動。公安條例第50（3）條規定，駐軍行使的權力、保障和豁免權，與該條例和其他法律授予警務人員的相同。雖然全國人大常委會還沒有宣告緊急狀態，由於駐軍出動，就已是涉及「中央和香港特區關係的事務」了。對此，行政長官可制定有關規例配合，但該制定權也被廢除了。
（4）基本法第18條第4款的規定（「中央宣布香港緊急狀態」）
如「反送中」暴動帶來香港特區政府不能控制的動亂、危及國家統一或安全，全國人大常委會可根據基本法第18條第4款規定決定宣布香港特區進入緊急狀態，中央政府可以發佈命令將有關的全國性法律在香港特區實施。中央政府可以先行選擇有關的法律，分階段實施。這已經是屬於「中央管理的事務」了。但如香港特區的地方性政權機關包括行政、立法、司法機關還沒有全部癱瘓，香港警察還在有效工作，全國人大常委會還不需要這樣做。
4階段界限分明遺憾原訟庭搞亂了
上述兩類、4個程序（階段）的規定，法度謹嚴，條理清晰，適用明確，界限分明，在第一階段，這是要充分發揮調動香港特區的積極性，保障香港特區行使高度自治範圍內的權力。在該階段，為了限制公眾聚集，維持宵禁，行政長官會同行政會議已可根據公安條例、緊急法等規定，制定有關的限制性規例，給予配合。在第二階段，對發生緊急情況，維持治安的工作就不再是警隊的事務了，而是整個香港特區政府的事務。為了協調港府的工作，有效運作，避免局勢失控，行政長官會同行政會議也可以制定相應的規例，保障香港的有效治安和管治。第一、二階段都是香港特區自治範圍內的事務，中央既要保障香港特區行使高度的自治權，也要密切關注有關事態發展，對香港特區的高度自治權進行必要的監督。
到第三階段情況發生了變化。緊急情況的發生似已不再是香港特區自治範圍內事務了，基本法序言「維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定」的情況遭到破壞，演變為該法可以確定的涉及「中央和香港特區關係的事務」了。在香港特區請求下，中央可安排當地駐軍協助維持香港特區治安。在通常情況下，香港特區社會治安可以走向正軌。當然，國際風雲變幻莫測，事情總是有例外，如果香港特區內發生香港特區政府「不能控制的危及國家統一或安全的動亂」而決定香港特區進入緊急狀態，則香港將進入第四個階段，香港特區的任何事務將成為「中央管理的事務」了。
遺憾的是，上述緊急狀態法律框架卻給原訟庭搞亂了。如按原判決的邏輯，香港沒有第一階段，直接進入第二階段，跳過第三階段，就進入到第四階段了。
文章原刊於《明報》。
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