中評智庫：香港經濟須重啟頂層設計

 

深圳大學中國經濟特區研究中心退休教授、暨南大學鑄牢中華民族共同體意識研究基地兼職研究員莫世祥在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊3月號發表專文《重振香港經濟必須重啟頂層設計》，作者認為：未來新的特區政府領導者在上任之前，應該深刻反省香港經濟是否還要繼續沿用英國殖民者為香港留下的“土地財政”頂層設計。如果選擇是，請遵循香港經濟史的啟示，讓“土地財政”重上與自由經濟相輔相成的舊軌道，或許還能再現世界經濟史的東方奇觀。如果選擇不，請參考同為自由港的新加坡模式，儘可能減少香港經濟對於房地產業的依賴，在香港形成房住不炒的新風尚，為香港探尋經濟發展的新路向。文章內容如下：

平心而論，這兩項為香港經濟前途而作出的選擇，各有風險利弊。沿襲舊軌，安穩省心，祇是香港經濟在中國各大城市的經濟實力排名肯定繼續下滑；探尋新路，難保成功，不過相信“地產霸權”將會在香港消失，長期困擾港人的經濟、社會問題將逐漸迎刃而解。如何選擇，由中央及新特首定奪。

筆者曾在《港式資本主義論綱》（載香港《中國評論》2021年6月號）一文中，概論港式資本主義的歷史、現狀、未來路向，及其在國際聯繫、行業選擇和勞資關係方面的特點，希望喚起有識之士共同診治港式資本主義的內在弊端。今再撰此短文，從反省香港經濟體制頂層設計的角度，為重振香港經濟作脫胎換骨般的建言獻策。

一、“土地財政”的原有頂層設計已經病入膏肓

香港現行的經濟體制，沿襲的是19世紀40年代初英國殖民統治者侵占香港之後的頂層設計。1841年2月，英軍占領香港島之後不久，就宣布將港島開放成為免徵關稅的自由港，同時宣布島上的土地和地上的物業一律歸英王室所有。同年6月，港英政府率先在澳門拍賣港島多塊土地，吸引在澳英商競投。1843年1月4日，英國殖民大臣阿伯丁致函首任港督璞鼎查，指示港府要將賣地作為財政收入的主要來源，而且要讓買地者通過向王室租借的方式保有土地。從此，“土地財政”成為香港自由港免徵關稅後的財政收入替代方式，並且最終取代苦力貿易和鴉片貿易而居歲入之首。至今180年間，港府通過不時拍賣土地使用權，同時每年徵收相當於地租的“差餉”，獲得穩定遞增的歲入，分享自由經濟發展帶動房地產價格持續上漲的巨大收益。自由經濟加上“土地財政”，成為港英政府以及後來特區政府推動經濟發展並從中分享巨額紅利的雙重利器。

縱觀世界各個經濟體，似乎還沒有一個經濟體像香港這樣始終深度依賴“土地財政”。即使是曾經同由英國殖民管治的自由港新加坡，在近代並未形成“土地財政”，在當代更徹底告別“土地財政”。據說，當今新加坡規定：每年賣地收入不能超過政府總收入的5%，賣地收入不歸當屆政府支配。至於祖國內地，直到20世紀80年代中期才開始仿效香港以賣地來發展地方經濟，現在已轉而踐行住房不炒的方針，致力糾正“土地財政”的弊端。

香港“土地財政”歷史悠久，舉世罕見。倘能繼續如同先前那樣，和自由經濟相輔相成，共同促進經濟發展，不失為東方奇觀。但是，問題在於當今香港“土地財政”已經與港式資本主義的“地產霸權”緊密相連而病入膏肓，不僅窒礙本地自由經濟，而且成為拖累經濟下滑、社會不穩的終極淵藪。

筆者在《港式資本主義論綱》一文中，已經論證“港式資本主義沿襲華商經營傳統，利用港英政府建立土地批租制度對於房地產權益的長期保障，集中投資發展房地產業，並且在香港回歸之後，以房地產業形成對於香港本地市場的壟斷，加劇貧富懸殊與民怨纍積”，此處不贅述。

下列統計數據表則進一步展示當今香港依賴“土地財政”的嚴重程度(見表1)：

（表1：2016—2020年度香港政府房地產類收入及其占比數據表①）

表1列明：在2016-2017、2017-2018、2018-2019、2019-2020等四個財政年度，未計房企利得稅的房地產類收入分別占特區政府歲入的42.69%、50.54%、39.36%、43.01%。由於房地產業是當今香港的主業，如果計及房企利得稅，房地產類收入在上述財政年度的政府歲入中肯定超過一半，這就更加印證香港“土地財政”名副其實。特區政府如此嚴重倚賴房地產業，自然不思破解“土地財政”的長期桎梏。即使港澳辦主任提出到2049年香港要告別籠屋、劏房的長遠目標，特首對此表態也以“這是全社會的責任”來卸責。

沿襲“土地財政”的慣性運作，不僅特區政府將賣地作為解救當前經濟困局的唯一良方，一些媒體也將“賣地豐收”視為政府一大政績。2021年8月初，香港《大公報》欣喜報道：“本港經濟雖未全面復甦，但前景漸見明朗及樓市維持穩定下，政府錄得豐厚賣地收入。在再誕百億商業及住宅地王帶動下，上半年賣地收入錄得近493.52億元，已超出去年全年數字，較去年同期更狂飈近3.8倍。至於今年全年能否再破千億元大關，須端視中環商業地王能否成功售出。”②

目睹如此情景，不免啼笑皆非。筆者不禁要問：難道當今香港還要繼續遵行1843年英國殖民大臣的頂層設計，受困於“土地財政”與“地產霸權”之苦而不能自省、自拔嗎？

果如是，祇能寄希望於中央高層考慮是否應該為重振香港經濟而重啟頂層設計了。

二、重振香港經濟必須重啟頂層設計

“土地財政”是英國殖民統治者為管理和發展香港自由經濟而制定的頂層設計。它不僅確保政府能夠穩定而遞增地分享香港自由經濟發展的紅利，而且能夠在需要的時候及時將政府掌握的充裕資源投入本地基礎建設，促進自由經濟更大的發展。從這個意義上說，“土地財政”既受惠於自由經濟，又助力於自由經濟。兩者相輔相成，成就香港經濟持續高速發展的歷史佳績。

不過，九七香港回歸前後，華人豪富沿襲買地置產的華商經營傳統，將房地產業作為擇業首選而崛起，吸引特區政府在沿襲“土地財政”之餘，向華人豪富進行政策傾斜，從而打破“土地財政”與自由經濟之間的平衡協調，自由經濟隨之受損，“地產霸權”隨之成形。近10餘年來，政府“土地財政”實際上已經捨棄自由經濟，轉而與豪富家族的“地產霸權”密切合作，致使香港本地市場陷入華人豪富家族資本壟斷的困境。這些家族不僅擁有龐大的土地儲備，主導全港房地產業；還控制全港的公共交通、電訊、能源、電氣、超市等公共行業；甚至利用環保團體阻撓政府覓地興建公屋，致使政府高官面對土地開發利用率不到25%、房屋土地利用率祇有7%的香港地圖，徒嘆香港沒地解決住屋短缺問題！

更有甚者，華商豪富的資本壟斷已經將香港變成世界發達經濟體中貧富懸殊最嚴重的地區，基尼係數超過因貧富懸殊而動亂不已的非洲、拉丁美洲的許多國家。20世紀下半期香港勞工階層曾經可以通過努力拼搏，改變貧窮宿命，但進入21世紀之後，靠奮鬥向上流動的機會與空間幾乎完全被壟斷資本堵塞。民怨的纍積、噴發，成為近年香港社會動蕩的主要內因之一。

在這種情況下，香港繼續遵行“土地財政”的原有頂層設計，祇會進一步強化而不可能弱化豪富家族的“地產霸權”和房地產一業興旺百業衰的經濟困局，進一步加劇而不可能化解纍積難消的香港民生訴求和民眾怨憤。香港將因此失去已經殘缺不全的自由經濟活力，在國際經濟復甦無望、中美兩國博弈卻愈演愈烈的大環境中，被動地跟隨昂首向前的內地城市踟蹰尾行。

面對這種不難預見的前景，有論者認為融入粵港澳大灣區，將是香港經濟的未來出路。這種觀點誤以為香港經濟可以在不解除英式頂層設計桎梏的前提下，就能夠毫無阻滯地融入大灣區。其實是忘記香港華資製造業曾經在20世紀八九十年代大舉進入珠三角，繼而從21世紀初陸續撤出珠三角的事實。對此，筆者在《港式資本主義論綱》一文中評論說：“香港加快融入粵港澳大灣區，可以在一定程度上彌補國際經濟衰退造成對外貿易的虧損，但近10年來眾多勞動密集型港企撤出珠三角的前車之鑒，已經證明港式資本主義若不改弦易轍，實在難以再度融入早已時移勢易的大灣區。”

顯然，固執舊制，已陷香港經濟於困境；迴避繞彎，亦非香港經濟生路。唯有對症下藥，重啟頂層設計，恢復自由經濟的運行機制，才可能讓香港經濟擺脫“土地財政”與“地產霸權”的桎梏，重獲昔日繁榮向上的蓬勃生機。

三、如何重啟香港經濟頂層設計？

古語有云：“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者,不足謀一域。”現在是時候立足於從歷史到現狀與未來、從香港到國家和國際的廣闊時空，思考如何重啟香港經濟頂層設計的問題了。

重啟香港經濟頂層設計之前，最應該進行的工作是組織各方力量，在香港開展廣泛而有深度的社會調查。調查題目包括如何重振香港經濟、是否需要重啟頂層設計以及如何重啟頂層設計等重大問題。筆者願意參與此類調查，在此之前，僅就在港講授香港史、香港經濟史等課程長達14年的感悟，略抒管見：

重啟香港經濟頂層設計，首先應該著眼於恢復昔日香港經濟賴以欣欣向榮的自由經濟的活力。自由經濟是香港不同於其他經濟體的歷史特色，是香港經濟曾經創造長期繁榮的內在動力。但是，近10餘年來，華商豪富的“地產霸權”已經將香港置於對外貿易自由、內部市場卻被資本壟斷的困境，自由經濟的活力備受“地產霸權”壓抑。如何激活與釋放自由經濟的活力，將是重啟香港經濟頂層設計者需要著重考慮的首要問題。

重啟香港經濟頂層設計時，需要著重解決的關鍵難點，是如何處理阻礙香港自由經濟發展的“土地財政”與“地產霸權”兩大問題。這兩大問題形成的時間有先後之別：“土地財政”在香港已有180年的歷史；“地產霸權”則是近10餘年才呈現於世，隨即與“土地財政”糾結在一起，相互倚賴。鑒於香港“土地財政”根深蒂固，“地產霸權”民怨甚深，兩者的化解之道亦可按輕重緩急，分而治之。

首先應該集中精力，出台相關政策，儘快化解“地產霸權”。這些政策包括：一、修改相關法例，削弱乃至撤銷房地產商據以囤地居奇的法律依據，對其進行釜底抽薪；二、開徵房地產空置稅、暴利稅等稅種，大幅度減少房地產商盈利，增加政府財政收入；三、恢復徵收2006年撤銷的遺產稅，讓政府和社會分享豪富家族的世襲利益；四、制定增加政府解決住房用地的相關法例，宣布增加土地供應，降低社會對於地價持續上漲的預期。總之，採取一切有助於降低房地產商及炒房客盈利、促使沉澱在房地產業的巨額資金流向其他行業的法律、稅收等方式，儘快削弱“地產霸權”的資本壟斷，降低各行各業的經營成本。

上述激活自由經濟活力與化解“地產霸權”的兩大進程，將有助於緩解香港“土地財政”問題。可以預期，在以稅收手段化解“地產霸權”過程中，政府從房地產稅種中獲得的財政收入將會大幅度增加，但這不是恒常的收入，因此並不意味是加深倚賴房地產業。隨著“地產霸權”的消弭，政府從房地產業獲得的財政收入將會隨之減少。政府應該利用從化解“地產霸權”獲得的劇增收入，改善民生，彌補過去對民生問題的虧欠；同時應該通過政策扶持、稅收優惠甚至政府資金投入等方式，引導從房地產業分流出來的資金，流向高新科技產業，培養未來香港經濟的新增長點。

重啟香港經濟頂層設計時，不應忽視在港長期經營、實力已與華資不相上下的中資力量。這是在香港與港式資本主義迥然不同的國有資金，現在已經成為香港經濟的穩定支柱。從這個意義上說，中資與華資已經構成香港內部的“一地兩制”。如何發揮他們在探尋香港經濟新出路的潛在作用，是重啟香港經濟頂層設計者值得注意的重要問題。

最為關鍵的是，未來新的特區政府領導者在上任之前，應該深刻反省香港經濟是否還要繼續沿用英國殖民者為香港留下的“土地財政”頂層設計。如果選擇是，請遵循香港經濟史的啟示，讓“土地財政”重上與自由經濟相輔相成的舊軌道，或許還能再現世界經濟史的東方奇觀。如果選擇不，請參考同為自由港的新加坡模式，儘可能減少香港經濟對於房地產業的依賴，在香港形成房住不炒的新風尚，為香港探尋經濟發展的新路向。

平心而論，這兩項為香港經濟前途而作出的選擇，各有風險利弊。沿襲舊軌，安穩省心，祇是香港經濟在中國各大城市的經濟實力排名肯定繼續下滑；探尋新路，難保成功，不過相信“地產霸權”將會在香港消失，長期困擾港人的經濟、社會問題將逐漸迎刃而解。如何選擇，由中央及新特首定奪。

註釋：

①據香港政府統計處《表193：政府收入（一般收入帳目及各基金）》整理，該表網址：https://www.censtatd.gov.hk/sc/web_table.html?id=193。表中所列印花稅來自房地產交易及證券交易，二者比例不明。

②《香港政府賣地豐收，半年吸493億，飈3.8倍》，見搜狐網，網址：https://www.sohu.com/a/481207678_120744363。

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文章原刊於《中評社》