《賢聚嶺南》要2049年前告別劏房 香港急需一個路線圖

 

作者：邱勇教授 嶺南大學研究生院、社會學及社會政策系 教授

香港劏房圍城，不單成為各地媒體的報道焦點，也引起了中央政府的高度關注。2021年3月，國務院副總理韓正在全國「兩會」期間，向港區代表提出香港房屋問題「總要有解決的時候」。同年7月，全國政協副主席、港澳辦主任夏寶龍在一個研討會上致辭時，表示希望香港「告別劏房及籠屋」。兩周後，特區財政司長陳茂波對夏主任的期望作出了回應，他在其網誌拋出香港必須在2049年前「告別劏房」的目標。對香港來說，「告別劏房」是一個明確不過的大方向，為了不讓它淪為口號，特區政府既需要有解決劏房問題的決心，一個清晰的路線圖也必不可少。

劏房問題牽連甚廣 貿然全面取締非良策
大多數劏房的居住環境十分擠迫，人均居住面積通常只有4至6平方米。很多業主在把樓宇單位分間時，都未獲得建築事務監督的批准及同意，或按照「小型工程監管制度」的簡化程序進行申報，因而產生了許多安全隱患。例如，把結構性間隔牆拆去，或為了鋪設排水系統而將地台升高，都對整棟樓宇的結構安全構成影響。劏房工程改動原先的單位間隔，令逃生通道變窄。另外，劏房令樓宇的使用人數大增，令原有逃生通道不勝負荷，影響了樓宇的整體消防安全。

此外，劏房問題亦影響公共衛生、城市規劃、醫療和教育等方面。例如，不少劏房沒有窗戶，人們在沒天然通風及照明的環境居住，很容易生病。再者，劏房居住環境狹窄，家庭成員間或鄰里間的衝突時有發生，不利社區和諧。在城市規劃的角度來看，劏房林立令地區人口激增，令區內學位、醫療等區域性公共服務的供求失衡。另外，學童如長期在劏房生活，除了有較多的病痛外，亦會因缺乏活動空間，影響學習，有機會間接催化了跨代貧窮。

既然劏房的壞處很多，政府是否應該全面取締劏房？大家要謹記，在劏房居住的，有很大部分是低收入的基層市民，他們有的不符合申請公屋資格，或是現在輪候公屋，但又負擔不起普通私樓的租金，最後無奈地委身租住劏房。如果政府在沒有妥善的安置安排下，全面取締劏房，只會導致房屋問題更趨惡化，令原先住在劏房居民無處容身，或者令劏房座落在更隱蔽、更惡劣的地方，結果變成「好心做壞事」。

既要有原則 亦需路線圖
那麼，難道香港人要「跟劏房共存」嗎？筆者認為，這是未來10至15年，香港市民無可避免要接受的狀況。公屋供應嚴重滯後是劏房圍城的其中一個主因，公屋供應無法消化過往累積及新增的住屋需求，公屋的輪候時間因而有增無減。一般家庭的平均輪候時間在2013年至2022年的10年間，由2.7年攀升至6年，足足翻了一倍。毫無疑問，增加可負擔房屋的供應是解決劏房問題的「治本」之法。不過，由於目前的土地供應困局，覓地建屋需時甚久，以增加房屋供應解決劏房問題乃長遠之計，難解短時之危。縱然政府支持非政府組織或社企營辦過度性房屋，但過度性房屋也有自身的限制，對全面解決香港的劏房問題，實屬杯水車薪【註1】。綜觀而言，我們實在缺乏短期內大幅增加可負擔房屋供應的條件。

再者，「以房（新供應房屋）解房（劏房）」的方法最終是否成功，除取決於房屋落成量外，還受制於能否有效遏止劏房（及其住戶）數目的增長。自2013年至2020年的7年間，全港的劏房數量由66,900間升至100,943間，升幅達50%，而有劏房的屋宇單位數目，在同時期的升幅更高達66%（見下表）。如果我們放任劏房繼續增多及流轉，讓劏房問題持續惡化，要在2049年前告別劏房，實難做到。
 

年份	2013	2014	2015	2016	2020
有劏房的屋宇單位	18,000	24,600	25,200	27,112	29,897
劏房數量	66,900	86,400	88,000	92,656	100,943
劏房居住人口	171,300	195,500	199,900	209,740	226,340

 

資料來源：政策二十一有限公司、政府統計處及運輸及房屋局

要破解劏房困局，政府在制定與劏房相關的政策時，須要堅守一些原則，例如政府要確保所有居民都享有適切居所，同時，政府要保障公共安全和衛生，及防止有市民因執法而變成無家可歸。不過，這些原則之間有時無可避免有衝突。故此，政府須要權衡緩急輕重，分階段就當前局勢及條件，推出一系列相應措施，按部就班，逐步實現「告別劏房」的終極目標。

截源疏導 有序告別劏房
在缺乏公屋和過度性房屋的供應下，因取締劏房而衍生的安置問題，難以在短時間內得到解決。筆者建議政府在首個階段（2027年前），先遏止「違規」劏房數目的持續增加，為日後全面取締劏房打好基礎。在這個階段，政府為全港的劏房進行凍結普查及登記，並立法打擊進行「新建」違規劏房工程的業主、二房東或承造商。於第二個階段（2030年至2040年），政府在盡力提供更多可負擔居所，安排劏房戶上樓的同時，須遏止現存違規劏房的流轉，讓違規劏房逐步退出市場。在這個階段，政府陸續取締「高風險」違規劏房，亦通過懲罰出租違規劏房的業主或二房東，以及參與違規劏房租賃服務的地產中介，藉以降低違規劏房的流轉性，減少全港劏房的數目。如果首兩個階段的措施能順利推行，而政府亦達成其建屋目標，政府就有本錢在第三個階段（2040年至2049年）多管齊下，全面整頓劏房市場。在這個階段，政府要確保有足夠的可負擔居所供應，令劏房需求持續降溫。同時，全力打擊全港的違規劏房，懲罰違規劏房的建造者或經營者。

以上各階段的措施都是環環緊扣的，我們要先做好截源，遏制劏房問題愈滾愈大，才能夠通過緊張的可負擔房屋供應，一步步疏導劏房住戶上樓，接着令騰空出來的劏房單位不能再於市場流轉，否則待安置的劏房住戶沒完沒了，「告別劏房」遙遙無期。鑑於分間或分租單位有其社會作用，「合規劏房」在香港有若干存在價值，政府可以考慮在第二或第三階段，通過實施發牌制度，規管「合規劏房」的經營和管理，以保障分間或分租單位住戶的權益。

轉危為機 保障適住權
根據《世界人權宣言》，人人有權享受為維持健康和福祉所需的生活水平，住屋是其中重要的一環。聯合國經濟、社會、文化權利委員會更在1991年通過有關「適足住屋權」（Right to Adequate Housing）的決議，定明任何人都有權利擁有安全、安定和有尊嚴的居所。事實上，香港嚴峻的劏房問題，正正是缺乏適足住屋權保障的結果。環顧四周，不少國家或地區的政府積極透過立法保障居住權益，例如台灣政府為落實居住正義（Housing Justice），在2011年實施《住宅法》，該法規除確保居住權利平等外，亦訂立了基本居住水準，改善居住環境質素。相反，特區政府裹足不前，遲遲未在香港確立「適足住屋權」，也未曾為「最少人均居住面積」或「過度擠迫」訂下準則。其實，立法會秘書處早在1999年就私樓住屋標準，做了一些基礎研究【註2】，只不過最後沒有了下文。政府應該把當下的劏房危機，轉化成改善香港住屋問題的契機。難得現在解決基層住屋問題已成社會共識，政府就應該好好把握時機，果斷制定政策或立法，保障全港市民的適住權，令香港變成一個更宜居的城市。

【註1】然而，筆者依然認為社會房屋（包括過度性房屋）對香港長遠的房屋發展，有着重要的角色。有關筆者的立場，可參閱文章【再思第三部門房屋 跳出公私營房屋供應二元思維】。
【註2】有關該研究報告，可參閱Liu, E., Wu, J. & Lee, J. (1999). Housing Standards of Private Dwellings. Hong Kong: Research and Library Services Division, Legislative Council Secretariat.

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