韓成科：區議會改革不能超出基本法第97條規定

 

特區政府提出的「三司十五局」架構重組，將於6月15日在立法會表決，料在大多數議員支持下，通過架構重組並不會有甚麼問題。隨着新一屆特區政府的「上層建築」完成，各界都關注「下層建築」即地區治理問題將如何處理。今屆區議會的亂象和失效，再加上特區政府應對第五波疫情上的左支右絀，在地區動員上鞭長莫及，這些都反映香港地區治理上的不足。回歸25年以來，香港的地區治理有必要進行全方位的檢視和改革，其中區議會的改革更是重中之重。

近期各界對於地區治理以及區議會改革主要有幾方面意見：一是認為現時的區選需要進一步完善，確保在區選全面落實「愛國者治港」。二是在議員構成上可以更加多元化，不一定全部是直選議席，也可以採取直接、間接、委任等混合模式，以吸納更多元化人才。三是對於區議會進行重構和「充權」，包括重劃18個區議會，合併成若干個較大選區，並且擴充區議會的權力，讓區議會在地區治理上發揮更主導的作用。

地區治理改革內容千頭萬緒，但實際就是兩方面：一是區議會的選舉辦法。二是區議會的職權。在區選上，首先要明確區議會定位。基本法第九十七條：「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務。」區議會是香港特別行政區的「非政權性區域組織」，既不是政權性組織，也沒有規定必須由選舉產生，選舉只是區議會的一個產生辦法，而不是目的，區議會更不是甚麼「民主試驗田」。

區議會選舉目的是選賢，選出合適的議員服務市民，選賢不是只得一種辦法，直選是可以保留，但不必所有議席都是直選，例如可保持一半議席是直選，至於其他議席可以按比例分配予分區委員會等組織進行間接選；一些議席可以由政府直接委任不同界別專業人士、重要社團及地區組織代表。這樣做的好處是令區議會構成更加「五光十色」，能夠吸納不同界別的人才為居民服務，更可令區議會回歸基本法下的定位，回歸非政權性以及民生主導的定位。至於選舉辦法，因應直選議席減少，各個選區將相繼擴大，可採取立法會的「雙議席單票制」，令當選人構成更加均衡。

解決區議會選舉的產生辦法，下一步是處理區議會的職權問題。一直以來，不少人都建議加強區議會職能，特別是在兩個市政局（香港市政局和區域市政局）被取消後，區議會更應接手相關權能，以加強對地區事務的主導角色。然而，區議會任何改革或「充權」都必須符合基本法的規定，基本法只規定了立法會以及「非政權性的區域組織」兩層議會架構，兩者的定位、權力都有清晰劃分。

至於兩個市政局，在港英時期已經發展成一個擁有獨立財政、土地使用權，並且有市政總署執行其決策的「半政權性地區組織」，明顯與基本法相關規定相違，再加上兩個市政局變得愈來愈政治化，最終政府提出市政服務改革，立法會並於1999年底通過《提供市政服務（重組）條例草案》，正式取消兩個市政局，並將兩局的財產、職能、權利和法律責任轉交政府及其他法定機構。政府雖然承諾向區議會增撥資源、增加其職責，並把區議會的英文名稱「District Board」改為「District Council」，但總體而言「放權」極為有限。

不過，政府在「放權」上的謹慎也有苦衷，基本法已經規定了區議會「非政權性的區域組織」本質，「非政權性」就是沒有政權組織的權力，包括行政權、立法權、司法權以及重要的財政權。兩個市政局被取消，一個原因就是其權力與「非政權性的區域組織」定位不符。區議會不論如何改革都不能走上兩個市政局之路，更不能違背基本法第97條規定。

但不能成為政權性地區組織，也不代表區議會不能發揮作用。一直以來，區議會的作用主要是擔當居民與政府部門的橋樑，向政府部門反映居民訴求，就文化、康樂、環境衞生等服務提出意見，並由行政部門執行。這個模式是可行的，要加強區議會的作用，關鍵是要政府部門全面配合，有義務及責任執行區議會的決策。強化區議會的諮詢角色，既有提議之權，政府部門也有執行之責。一些民生議題諸如社區建設和規劃，可以讓區議會有更大的實權影響政府和法定機構的決策過程。同時，一些不涉及政權性的權力，如市政服務、社區設施的管理，也可下放到區議會。在不超出基本法97條規定的情況下，實現區議會的「充權」，從而提升地區治理水平。

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