賢聚嶺南：哥爾夫球場的爭議--科學掛帥，還是民意先行?
作者：嶺南大學研究生院、社會學及社會政策系邱勇教授
今年八月，環境諮詢委員會就以粉嶺哥爾夫球場部份用地發展公營房屋的計劃，繼續討論有關項目的環境影響評估報告。但經過長達10小時「馬拉松式」的審議，環諮會仍未就該環評報告作出任何決定，要求政府補充進一步資料，最少要等約8個月後再審議。這次「議而不決」既為政府明年收回哥爾夫球場32公頃土地，興建1.2萬伙公營房屋單位的發展計劃，增添變數，同時亦引發了全國政協副主席、前行政長官梁振英先生及曾主持「土地大辯論」的環諮會主席黃遠輝先生之間的舌戰。黃氏在會後提出如縮減發展規模或有助加快通過環評報告，但梁氏提出五點質疑，反問「既已有共識發展哥爾夫球場，為甚麼現在還要再做環評？」。這場爭議引發了一個有趣的問題，究竟環評應該是科學掛帥，還是民意先行?
因應香港劏房圍城、公屋輪候時間創新高等嚴峻的房屋困局，上屆特區政府於2017年9 月成立了土地供應專責小組，為覓地建屋出謀獻策。專責小組檢視香港土地供應來源及評估不同的土地供應選項，並發起「土地大辯論」，讓公眾就不同土地供應選項的相對優次進行討論。經過多場諮詢和研究公眾意見後，專責小組於2018年底發表報告，當中建議政府優先研究及考慮收回粉嶺哥爾夫球場粉錦公路以東32公頃用地的局部方案。而在大辯論的問卷調查及電話調查中，分別有54%及61%的受訪者支持發展私人遊樂場契約用地(包括粉嶺哥爾夫球場），作為短中期選項。由此看來，粉嶺哥爾夫球場的公屋發展項目，的確是有民意「加持」。不過，環評跟民意是兩碼子的事 。
我們要興建房屋，就需要土地開發。只要有土地開發，環境就很可能受造成影響。如何在保護環境和發展之間取得平衡，其中一個關鍵在於我們能否在發展過程中，避免破壞環境﹔如果對環境的不利影響是無可避免，我們能把這個影響的程度減輕到多小。環評制度就是建基於這個關鍵之上。香港環評程序可追溯至上世紀80年代。在90年代，政府透過立法及實施《環境影響評估條例》(第499 章)，運用強制性環評程序及環境許可證機制以避免、盡量減少並控制指定工程項目對環境產生的不良影響，以平衡環境保護及發展。跟很多地方一樣，香港的環評制度，適用於公共及私人發展項目，亦設有兩個諮詢階段，供公眾參與，讓不同持份者可就環評報告提出意見。
可是，有人的地方，就會有政治。土地開發涉及多方利益，環評往往難免成為政治角力的場所【註1】，這種現象不只在香港出現，也在台灣、馬來西亞、美國、巴西等地出現。在很多情況下，當不同持份者就同一發展項目持對立意見時，環評程序就變得像打官司一樣，非要弄得一定要有人是贏家，有人是輸家不可。香港欠缺一個有效調解衝突、解決爭議的機制下，環評的結果不時受到司法覆核挑戰，所以不少人都認為香港的環評制度愈趨「政治化」。事實上，環評理應以科學研究作依據，為決策者提供客觀、綜合的評估。縱然環評制度設有公眾諮詢階段，諮詢的着眼點應該放於環評報告所論述的研究是否科學、客觀和全面，我們不應挾民意以騎劫環評制度，讓環評制度被政治操弄得背離原有目的。環評中的科學證據論辯跟民意依歸，不能混為一談。
筆者原則上支持發展哥爾夫球場用地，建屋以解香港現時之房困。然而，如果我們要把興建公屋受阻歸咎於環評制度，因而把環評制度全面否定，實屬不智。筆者認為環評制度對香港的可持續發展，有其必不可少的價值。今次哥爾夫球場建屋環評報告所衍生的風波不過是序幕，日後有「明日大嶼」、「北部都會區」等更大型的發展項目需要通過環評，加上公民科學（Citizen Science）近年在本港愈見普及，更多市民參會與本屬於學術性的科學觀察、研究工作，他們會更樂於在環評的公眾諮詢中發表意見。綜觀而言，有關環評的各種爭議及挑戰將只會有增無減。政府要「提速」造地建屋，改革環評制度似乎事在必行。筆者寄望政府在檢討及優化環評條例下的環評程序時，仍會尊重科學為本的評估，毋忘當初訂立環評制度的「初心」。
特區政府在環評中「闖關」失敗，錯不在環評制度本身。順應民意，把民意切實地實踐出來，乃政府之責任。如今「闖關」不成，為覓地建屋沒拿半點進境，政府實在責無旁貸。政府應該汲取過往環評的經驗，為本次「闖關」做好充分準備，認清發展計劃對環境帶來的各種潛在影響，議定多個替代或彌補方案，以理說服環諮會，讓發展計劃得以早日順利開展。與其「輸波賴地硬」，倒不如叫球員加把勁訓練，在比賽中全力爭勝。
【註1】可參閱 Bond, A., Pope, J., Fundingsland, M., Morrison-Saunders, A., Retief, F. & Hauptfleisch, M. (2020). Explaining the political nature of environmental impact assessment (EIA): A non-Gramscian perspective. Journal of Cleaner Production, 244: 118694.
文章只屬作者觀點，不代表本網立場。
