陳景祥：區議會選舉豈能廢

 

區議會「何去何從」，甚至會否被廢除，是2019年香港發生暴亂之後剩下的最後一個關乎政制的議題。

2021年3月11日全國人大通過「完善選舉制度」，整治選舉委員會，對立法會組成和產生辦法動了「大手術」。行政長官選舉和立法會選舉都來了個大變身，照道理，區議會的構成不可能原封不動。

幾經思量，行政長官李家超終於在上周二（4月25日）宣布：「經過過去多月的努力，檢討現時已經進入最後階段……區議會作為地區行政和諮詢重要的一部分，我認為仍然值得保留……日後區議會的產生辦法必須符合《基本法》賦予的定位和職能，有多種方式，並且將保留一定的選舉成分。」

李家超又表示，政府制訂地區行政檢討時，會堅守3個原則，即維護國家安全、落實「愛國者治港」，及體現行政主導。

關於區議會的去留，其實《基本法》內已有答案：第97條訂明，香港特區可設立非政權性的區域組織，接受香港特區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、環境衛生等服務。

該條文是說「可設立非政權性的區域組織」，換言之也「可不設」。但區議會之設歷經逾40年，「18區」已深入人心，特區政府若貿貿然取消，必會產生社會震盪。事實上，在港英年代區議會的資源「壯大」了不少「愛國社團」和地區組織。政府如果廢了區議會，等於扼殺這些團體的生存空間，對政府管治和地區工作都不利。《基本法》既明言「可設立非政權性的區域組織」，特區政府斷無廢區議會的理由。

區議會為何愈趨政治化？

至於區議會職能，向來都是諮詢性質。按過去民政事務總署的介紹，區議會就一系列地區事務，例如公共設施、地區工程及社區活動等，向政府提供意見。此外，在有關項目獲得撥款時，區議會將承擔促進地區環境改善、康樂及文化活動等工作。

以上可見，區議會是諮詢組織的性質一直都沒有改變，也一直負責推動地區上關乎民生的實務工作。那麼，區議會為何變得愈來愈「政治化」？下面3個變化，也許可以提供答案。

首先，政府為了表示尊重區議會、重視基層意見，在某些重大政策，包括政制改革建議等，都會拿到區議會討論及諮詢意見。雖然區議員的意見都只是供政府參考，但對政黨和社團來說，這卻是公開表達及宣揚政見的機會，更可以在過程中凝聚和發展地方力量、積累政治資本。區議會於是成為政團發展群眾基礎、部署選舉樁腳的重要地盤。

其次，政府於2006年檢討區議會的角色、職能及組成，結論是讓區議會擔當更積極角色，並由2008年1月1日開始，區議會將參與管理部分地區設施（包括社區會堂、圖書館、體育場所、泳池等）。到2007年，政府再推地區小型工程試驗計劃，並在2008年推展至18區，計劃後來因2019年暴亂觸發區議員辭職潮，全港有14個區議會的議員數目只剩下不足一半，政府於是在2021年10月叫停區議會參與地區小型工程計劃的撥款權。

區議會從諮詢組織「升格」為可動用公帑開展地區工程及社區活動，本意是下放更大職權及責任予區議會，以顯政府重視地區組織；唯現實卻是，撥款給區議會令政團在地區上的「爭奪戰」更形激烈。為爭取資源，政團更落力擴大在區議會的影響力，而政團之間的交鋒，經常越出地區工作層次，演變成不同政治勢力之爭，區議會也就變得愈來愈「政治化」！

其三，區議會雖屬諮詢組織，但區議員能夠進入選舉委員會（經互選產生），可以投票選出行政長官，令區議會擁有重要的憲制功能。而為了爭取在特首選舉中的議價能力，區議會選舉成為各股政治勢力的兵家必爭之地。

回歸之後1998、2000及2006年的3屆選舉委員會，成員數目均為800人，港九各區議會佔21人，新界各區議會也佔21人，即來自區議會的選舉委員會成員合計42人，佔800人選委會的比例為5.25%。

到2010年立法會通過擴大選委會，人數由800增至1200 ，港九各區議會增至57席，新界各區議會則增至60席。來自區議會的選委成員合計117人，佔1200人的選委會比例增至9.75%。

選委會內北京的調控能力極強，首屆行政長官選舉十拿九穩；到第二屆董建華爭取連任，甚至可以在無對手之下「順利當選」。隨後選委會內各界別的選情開始出現變化，不少過去較穩陣的功能組別都開始由泛民背景人士勝出，令北京的調控能力大打折扣。而2010年擴大後的選委會，令區議員影響力大增。

到2019年11月區議會選舉（當時街頭暴亂仍持續），18區共452個民選議席，泛民竟奪得389席。如此結果，選委會內區議員的117席，應該都會落入泛民政團手上，令政治生態突變，行政長官選舉「風險」大增！

最後，在2021年「愛國者治港」的新安排下，區議員在選委會內再無席位，區議會也跟行政長官的產生正式「脫鈎」，北京也終於消除了一個政治「隱患」！

長期培養政治人才的搖籃

區議會之設早在上世紀70年代末，當時香港前途問題開始浮現，港英政府計劃推出地方行政改革，作為代議政制的起步點；1980年6月推出《香港地方行政的模式》綠皮書，正式建議設立區議會，讓市民有更大參與權。

到1984年7月發表《代議政制綠皮書》，港英政府宣布要「逐步建立一個政制，使其權力穩固地紥根於香港，有充分權威代表香港人的意見，同時更能直接向港人負責」。

這個被中方指為是繞過把政權交回給北京、試圖以「還政於民」為號召的代議政制，是英方試圖延續其在九七回歸後政治影響力的部署；而這項「不懷好意」的部署，正是從區議會開始。由此可見，區議會雖名為諮詢組織，但政治屬性其實非常強烈！

雖然英國人當年有自己的盤算，但無可否認，親北京政團在回歸前歷次區議會選舉中，培養了不少選舉戰將。他們逐級而上，成為日後特區政治體制內的骨幹，他們的起步點都在區議會。在聯繫地區組織、爭取基層市民支持等工作上，愛國社團也透過區議會積累了大量地區工作經驗，深植了廣泛的地區人脈。可以說，區議會一直以來都是培養本地政治人才的搖籃。

封閉政治體制 會釀另類社會不公

有人認為未來區議會應該廢除選舉，還它一個「純諮詢」組織的角色；但看來行政長官並沒有接納。按特首說法，區議會將「保留一定的選舉成分」，此說應該不是特首一人之見。如此重要決定，肯定得到中央背書。容許區議會保留選舉成分，反映中央對特區政制和管治有更長遠考量──未來的治港人才從何而來？純委任制會令政治光譜收窄，政治人才在小圈子內流轉，來來去去都是那一班人，最後只會令一批「紅二代」、「富二代」等特權階級佔據各類公職。現在看來，香港的確有可能朝這條路走。

封閉的政治體制會造成另類社會不公，最終會損及政府管治權威。選舉不是萬能，但它提供了另一個參與政治的渠道。選舉本身是一場競賽，能者居之，是政治素人、布衣平民在政治階梯向上爬的主要途徑。內地選拔政治人才，向來都重視基層鍛煉、扎根群眾，地區工作就是第一步，也是基本功。香港培養政治人才，也應該從基層開始。在「愛國者治港」的新體制下，能進場參加區議會選舉的都是愛國者，還擔心什麼？

編按：文章截稿時，政府尚未公布區議會改制方案

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文章原刊於《明報》