陳凱文：協商產生特首，要改附件一？

全國政協副主席梁振英日前表示，不論《中英聯合聲明》還是《基本法》均列明，特首可通過選舉或協商產生，所以特首未來即使改由協商產生，英國都不能批評中方違反《聯合聲明》。為此，特首林鄭月娥表示，無論從歷史發展，或現實選舉帶來的效益，特首以選舉產生是比較好，又指若以協商取代選舉，就要修改《基本法》附件一。

不諱言的說，林鄭這番說話，實在並不合適。須知道，香港的政制發展決定權在全國人大常委會，屬於中央對港全面管治權的一部分。在此情況之下，特首雖說是香港特區的最高代表，但是在國家地方行政級別當中，只不過是正部級幹部。是故，在全國人大常委會作出任何決定前，特首實在不宜評論特首是否適合以協商產生，否則便有越權之嫌。

另一方面，所謂特首若以協商取代選舉，就要修改《基本法》附件一的說法，亦是值得商榷。同情地理解，此一說法主要源自《基本法》附件一第七款，以及全國人大常委會為此條款而作出的解釋，即是坊間俗稱的「政改五步曲」。可是從立法原意而言，附件一第七款所提及的「如需修改」，應是指其修改本來便未被《基本法》所提及，同時是以新方法取代舊的產生辦法。如此一來，便衍生兩個問題；

首先，究竟協商產生特首，是否《基本法》從未提及的方法呢？不是。誠如梁振英所言，不論《聯合聲明》第3(四)款還是《基本法》第45條第一款，均是早已列明：「行政長官在當地通過選舉或協商產生」，只是沒有述明協商產生特首的具體措施和程序。換言之，全國人大常委會只須行使《基本法》第158條所賦予的釋法權，解釋清楚特首由協商產生的具體辦法即可，而不須依照「政改五步曲」修改附件一的程序。

其次，協商產生特首，是否真的如林鄭所言，是取代舊選舉？全國人大常委會尚未釋法或作出決定之前，我們難以知道答案。可是從理論上而言，特首通過選舉還是協商產生，其實是可以並存，或者是作為一種後備方法存在。所謂並存，便是既有選舉，又組成產生特首的政治協商會議，選舉和協商的人選若不相同，則由中央政府挑出其中一人任命。

至於協商作為後備方法，便是指香港若是出任一些突發情況，例如疫情或騷亂，致使特首選舉無法正常舉行；又或者是一些不言而喻的原因，致使特首選舉的當選人，最終不獲中央政府任命，由於《基本法》並無詳述特首選舉當選人不獲中央任命的話，究竟可以怎麼做，全國人大常委會自然可以通過釋法，說明此一情況若果出現，便會改以協商產生。

不過無論如何，協商產生特首都是一個本已存在的方法，而非提出新辦法。此外，協商跟選舉可以並存，亦可作為後備方案。如此一來，便不算協商取代選舉，自然亦不須啟動「政改五步曲」的修改附件一程序，只須由全國人大常委會解釋《基本法》第45條第一款，說明何種情況下特首將通過協商產生，特首人選協商委員會的組成方法，以及特首如何通過協商產生的具體細節即可。

 

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