賢聚嶺南：從輸入外勞政策看本地的人力發展與勞資關係
作者：嶺南大學社會學及社會政策系助理教授歐陽達初
政府早前宣佈將於建造及運輸業，實施「行業輸入勞工計劃」，並優化現行的「補充勞工計劃」。輸入外勞的爭議並不新鮮，在過去30年一直存在，政府及業界(主要是部份資方)在疫情過後更積極地推動政策改變，而勞方則幾乎一致反對。本文旨在探討目前的方案，對本地的人力發展及勞資關係，有甚麼短中長期的啟示。
其實補充勞工計劃在香港自90年代中期設立，而自2010年起主要來自安老服務業、建造業及漁農業，大概維持在3000多人成功申請。不過安老業只限於私營安老院，而建造業的數目則受基建工程數目影響。在2022年年底，其實政府已經開始「院舍輸入護理員特別計劃」，將配額定為7000人左右。而最近擴展的「行業輸入勞工計劃」，則預計行業配額共二萬個：建造業12000、運輸業8000。至於優化補充勞工計劃，則容許26個低技術或非技術職位，可以輸入勞工兩年。相關政策安排的爭議點主要有幾個。首先，是次輸入外勞的規模可說是前所未有的，包括行業及職位數目，遍及大部份服務業的基層崗位，例如侍應、收銀、文員及售貨員等。當然，根據現行的做法，個別僱主需要提出申請，並證明在市場上聘請困難(4星期本地招聘)、工資不能低於中位數、維持2:1的人手比例。目前難以評估措施對基層工人在就業及工資的直接影響，但未來這些工種的實質工資增長很可能會受壓，因為不能透過勞工短缺催使僱主加薪，資方可能缺乏誘因改善待遇及工作環境。其次，輸入外勞的過程及把關引起關注，特別是「行業輸入勞工計劃」是以配額申請，並非像「補充勞工計劃」，勞工顧問委員會有權審批，勞方尚有一定程度的監管角色。目前來說，企業如何使用配額及政府的把關不算透明，容易引起勞方的反彈。
觀乎政府及部份資方的論點，大抵是過去數年整體勞動人口大幅減少，而低技術勞工的下降比例更高，在失業率下降至3%的全民就業水平時，是時候以輸入外勞解決人手短缺問題。固然，對不少僱主來說，輸入外勞或可減低人力成本，提高公司的競爭力。不過，勞動人口高齡化是全球面對的挑戰，針對低薪行業及基層職位，輸入外勞在多大程度上，對資方、勞方及整體社會屬有效並理想的政策選擇，這問題值得深究。事實上，輸入外勞政策是一種講求低成本、快速、數量先於質素的勞工政策，不需政府及企業作出較長遠的投資。即使不少國家亦有實施中，不代表就能解決行業及企業面對的多層次問題。例如機場的工作是否可吸引深圳的工人即日來回，小巴司機是否可有效地乘客溝通，多少僱主願意為外勞提供住房等。這些實際的操作問題，都會影響計劃的成效，如意算盤不一定打響。更重要的問題是政策的改變，向基層工人及社會發出甚麼的訊息，形成怎樣的印象?
對工會及基層工人來說，問題遠不只於對他們即時就業機會的影響。在改變政策過程中，政府有多認真地諮詢不同的工會、勞工的聲音，有多大程度可以回應他們的擔憂，而不是讓人有種急就章、倉卒成事的感覺。這些印象可能會強化勞資雙方的矛盾，更何況放寬補充勞工計劃，或多或少增加了僱員的可取代性，僱主對僱員在議價上可有更多籌碼。相比其他已發展經濟體，香港的勞工體制沒有賦予工人集體談判權，而最低工資相對平均工資仍處於較低水平，不少基層僱員都要面對就業及收入的不穩定性等。一個處於勞工短缺的市場，或可以稍為平衡一下失衡的勞資權力不對等。
長遠來說，商界不能依賴輸入外勞政策，政府應更善用其政策及協調的能力，例如強化人力資源規劃委員會、教育局下的行業培訓諮詢委員會等架構，協調行業的人力需求及培訓待遇，處理整體人力資源錯配的問題，協助勞資雙方作出更長遠的投入，例如產業升級、技術培訓等，透過改善企業及工人的生產力，減少低薪職位的出現。因此，輸入外勞政策的爭議，令社會需要進一步反思，應如何應對人力發展及改善勞資關係。
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